20世纪以来中国乡镇体制的变革与启示

  原载《浙江社会科学》2006年第4期p16~23

  「作者简介」陈剩勇,浙江大学地方政府与社会治理研究中心主任,教授;孟军,浙江大学政治学理论专业博士生。(杭州310028)

  「内容提要」乡镇体制改革是政治学与公共行政学界持续多年的热点话题,乡镇体制应该如何改革,乃至乡镇一级政府是否应该继续存在的问题,当今学者的看法大相径庭。既有的研究大多局限于理论和实践两个层面,本文从大历史的视野,运用政治学的国家政权建设理论,全面考察了晚清以来我国乡镇体制的变革历程,揭示乡镇行政管理体制与地方社会发展之内在关系,通过对乡村治理和地方政府建设的本土资源的深度发掘,从历史和逻辑的整合中思考了如何推进我国乡镇行政管理体制改革的问题。

  「关键词」乡镇体制改革/国家政权建设/地方自治/精英

  关于我国乡镇体制历史变迁的研究,近些年来随着乡镇体制改革问题提上议程而受到了学者们的重视。赵秀玲从历史学的角度梳理和概述了数千年乡镇体制变迁的历史。①于建嵘通过对20世纪以来乡镇体制的变迁过程进行的考察,提出应当在中国重构一种不同于保甲体制的乡镇自治体制。②王铭铭则借助吉登斯的国家和社会的分析框架,考察了中国乡镇级政府的衍生过程,认为在清末以前,县以下不曾存在正式的乡镇级政府机构,而到了本世纪,随着民族—国家的建构,乡镇政府机构被创造出来。③这些学者的研究为认识晚清以来各个时期乡镇体制变迁提供了富有启示的见解。本文将在上述研究成果的基础上,从政治学的维度,以国家政权建设理论为分析框架,通过对晚清以来乡镇体制和乡村治理变迁过程的历史回顾,发掘地方政府改革和制度建设的本土资源,试图通过历史和逻辑的整合,探讨并提出推进乡镇行政管理体制改革和地方政府制度建设的启示。

  国家政权建设理论是由查尔斯。蒂利(Charls Tilly)等学者从西欧近代民族国家的演进过程中提炼出来的。这些学者指出,在西欧民族国家形成过程中,都经历了一个国家政权向乡村社会的侵入过程。通过政权的官僚化与合理化,政权向乡村渗透,以便为军事和民政而扩大财源,与此同时,乡村社会为反抗政权侵入和财政榨取而不断斗争,国家为了巩固其权力与新的“精英”结为联盟。而“18世纪欧洲的‘国家政权建设’(state-making)与‘民族形成’(nation building)是不同的。前者主要表现为政权的官僚化、渗透性、分化以及对下层控制的巩固;‘民族形成’则主要体现在公民对民族国家的认可、参与、承担义务及忠诚。而这两个过程不是同步的,强大的民族国家的出现往往早于民族的形成。”④近代中国的乡镇体制与乡村治理的变迁与欧洲国家的历史走向虽有不同的路径,但从学术研究的维度,国家政权建设理论也为我们提供了一个新的视角。20世纪中国的国家政权建设是在民族主义和现代化的双重诉求下进行的。为了实现中国的现代化,使中华民族屹立于世界民族之林,晚清以来的政府都致力于国家政权的建设,国家政权建设更加注重通过把乡镇纳入到政权体系中,从而实现对乡村社会的渗透和控制。而国家政权的扩张会侵入到乡绅统治的边界,能否处理好与乡绅精英的关系在很大程度上决定着国家政权建设的效果。质言之,自晚清以来的乡镇体制和乡村治理的变迁,是在政府主导下的基层政权建设过程,实际上是国家为了实现民族主义和现代化而对基层社会的吸纳和改造。

  一、晚清新政与乡镇地方自治

  中国的乡里制度萌生于西周时期,春秋战国时代得到进一步发展,至秦汉基本定型。自秦朝开始,我国的乡里制度大体经过了三个时期:从秦王朝建立到隋文帝开皇15年,实行乡亭制,以官治为主,民治为辅,乡为基层行政区域;隋唐时期,中国乡里制度由乡官制向职役制过渡;⑤从王安石变法实行保甲制度开始到清代,皇权上收到县一级,而在乡一级实行乡绅自治。乡绅成了连接皇权和基层民众的桥梁,而乡里制度的主要职责主要集中在征收赋税、教化民众和清查户口等方面。罗兹曼认为,“中国传统的乡村几乎不能算是政治单位;他们主要是房屋的集中地。人为指定的行政单位负责执行由国家不同的部门所主持的某些税收和治安职能,宗族关系是大部分社会行动的基础。”⑥因此,传统中国的乡里制度,尤其是隋唐以后的乡里制度,并不是一级行政建制。

  晚清以来,中国传统政治体制在外部遭遇到西方列强的挑战,在内部则受到革命党人和维新派的冲击。为了巩固皇权统治,清廷实行新政。1908年,清廷颁布《城镇乡地方自治章程》,明确规定城镇与乡为县领导下的基层行政建置,实行地方自治,近代以来国家政权建设的进程从此起步。

  《城镇乡地方自治章程》明确规定了城镇乡地方自治的管理机构、职能、管理人员的产生办法和任职期限,以及自治经费的来源和审查监督等事宜。如规定城镇乡的地方自治以专办地方公益事宜,辅佐官治为主。地方自治事宜包括学务、卫生、道路以及筹集款项等。乡镇设议事会和董事会。议事会由合格选民选举产生。而合格选民包括:有本国国籍者,男子年满二十五岁者;年纳税或本地方公益捐二元以上者。议事会设议长和副议长,均由议员选举产生。议事会的职责包括:自治范围内应该兴办的事宜,自治经费收入和支出的预算,以及诉讼和和解事宜等。城镇和乡设董事会,由总董、董事和名誉董事构成,由议事会选举产生,并申请督抚核准任用。各乡设自治执行人员乡董、乡佐各一名,由议事会选举产生,呈请本州县行政长官核准任用。城镇和乡董事会成员不得由议事会议员兼任。在自治经费方面,主要来自地方公款公产、公益捐等。而自治经费的管理和监督由议事会来行使职权。对于城镇乡的自治职权,由地方行政官监督。地方官有申请督抚解散城镇议事会、董事会及撤销自治职员的权利。⑦章程还规定选举权限于有一定财产的男子,地方自治受官治管理和监督等。

  晚清的“地方自治”制度是清廷试图把国家政权延伸到乡镇一级的努力,相关的法律主要借鉴了德国和日本的地方自治经验,即以国家为本位,强调国家权力的至上性。在中央和地方的权力划分上,皇权对绅权做出的一些让步,主要也是着眼于改善皇权自身的统治,以实现国家对乡村社会的控制。因此,清末的地方自治虽是绅士之治,但正如费正清指出的,“清政府企图通过正式认可绅士在地方上的控制,把绅士置于地方官员的控制之下(即把他们的职能正式纳入基层的政府部门),以此来巩固他们的统治。”⑧由于清廷在三年后就被推翻,城镇乡地方自治在全国也没有得到很好的实施。不过,晚清开始的地方自治作为国家政权建设的模式,在民国时期得以延续下来。

  二、乡镇地方自治:民国时期的发展与保甲制的建立

  民国以来,除了袁世凯一度停止执行地方自治制度之外,在全国大多数地区作为官治的城镇、乡,地方自治事实上依然存在,有些省自行规定了基层政权制度(如山西的区村制、云南的市村制等)。后来,国民政府基于政治统治的需要,对于乡镇体制作了相应的改革,国家政权的控制力渗透到乡镇一级。乡镇成为一级行政建制。在1927至1949年的国民政府时期,国家的政权建设进入了一个相对成熟的时期,此时的乡镇体制改革大致分为两个阶段。

  1、从乡镇自治到保甲制的阶段:国民政府统一全国后,开始在全国范围内建立统一的区乡行政体制。

  1929年国民政府颁布了《乡镇自治实施法》。该法规定:“乡镇大会为乡民大会或镇民大会,可以行使选举权、罢免权、创制权和复决权,审核预算决算,审议上级机关交议事项等职权。乡镇大会以到会公民过半数同意决定。乡镇公所为自治机构,由乡镇长执行户口调查、土地调查、教育、医疗卫生等等事项。乡镇设监察委员会,负责调查公所的账目以及乡镇长的行政职权执行情况。乡镇的财政主要来自于:乡镇公产及公款之孳息;乡镇公营业之纯利;县区补助金和特别捐。预决算由乡镇民大会通过,报区公所查核,并转县政府备案。乡镇下设闾邻组织。闾邻设闾邻居民会议,并选举闾长和邻长。”⑨

  与晚清时期的乡镇自治相比,民国初期的乡镇自治有以下几个特点:一是建立了统一的乡镇行政和闾邻组织。国民政府在县以下设立了乡镇的行政体制。农村的闾、邻组织得到了恢复。二是在制度上规定,公民可以直接行使创制、复决、选举、罢免等四权。通过实施四种权利,可以锻炼民众的公民意识,提高公民管理地方事务的能力。三是实行乡镇长直接民选,这是一种制度上的创新。直接民选是直接民权的一种具体体现。

  《乡镇自治实施法》体现了国民政府谋求地方行政体制现代化的愿望,但制度的实行需要稳定的社会政治环境,而且要循序渐进。在当时的环境下,由于劣绅把持地方统治,地方自治的推行不力。乡镇民的选举和自治等权利都流于形式。因此,在颁布和推行乡镇自治之后不久,国民政府在“剿匪区”内推行了保甲制度。保甲体制替代了原来的乡镇建制。保甲长的主要职责是负责维持保甲内的秩序:具体通过制定保甲规约,编查户口、悬挂门牌以及联保连坐等措施来实现。

  为了全面推行保甲制度,国民党政府命令各省制定计划,由省要员亲自督办。不过,从总体上看,保甲制度的实行虽然经由国家政权推动,但这一制度与乡土中国的文化传统和乡绅治乡的现实存在冲突,因而并没有获得成功。有学者指出,“各省奉行保甲,成绩卓著者少,成绩不良者多……且地方与地方各不相谋;中央、省、县、区、闾之间,脉络亦互阻滞。遂至精神涣散,形式差池,皆为不可掩盖之事实。”⑩由于传统的乡村社会是一个“熟人社会”,村民之间有内在的伦理规范约束,而保甲制要求实行连坐和揭发制度,这与乡土社会的文化传统和村民的行为方式存在较大的冲突。同时,乡绅在当时农村社会中仍然发挥着举足轻重的作用,而保甲制度的实施主要是清查户口、征收赋税等等,保长收益较少而责任重大,于是出现了很多乡绅避而不当保长的情形。

  2、乡镇自治与保甲制的融合阶段。

  自从1939年《县各级组织纲要》颁行以来,尤其是1941年国民政府公布《乡镇组织暂行条例》后,乡镇体制进入乡镇自治和保甲体制相融合的时期。条例规定,“乡镇内编制为保甲,每乡镇内以十保为原则。乡镇民代表会议为乡镇的议事机构,由乡镇保民大会各选举二人组成,其职责主要有议决乡镇预决算、自治规约、选举罢免乡镇长和本乡之县参议员等。乡镇设乡镇公所,乡镇长受县政府监督指挥。乡镇公所设民政、警卫、经济、文化四股。乡镇长负责召集乡镇务会议。乡(镇)公所的任务涉及编查户口、整理财政、设立学校、办理警卫、四权训练、推行卫生、实行救恤等。乡镇下设保,定期召开保民大会,并设立保办公处并选举保长。”(11)

  从制度文本来分析,该条例赋予了乡镇更大的自治权利。例如,乡镇长由乡镇民代表会议选举产生,并由其罢免。乡镇长只是执行县政府委托办理的事项,而并非直接指导。从这种体制的实际运作来看,各地方的乡镇建设也取得了一定的成绩,尤其是在学校和卫生机构建设等方面成效较好。不过,这种乡镇体制并非一种地方自治,而是国民党政府为了维持社会治安、安抚民心所采取的一种行政策略。国民党推行地方自治也基本上流于形式。一方面,在这些体制的实行过程中,乡镇体制被土豪劣绅所把持,选举舞弊情况比较严重,乡镇长利用职权胡作非为的情况也屡见不鲜。而对于乡镇长行政官员的监督也因选民素质低下而流于形式。另一方面,国民党政府为了应对内战,也没有足够的精力去真正实施乡镇自治,同时,为了能够从农村征兵、征税和征粮,国民党政府更多的是实行一种军事上的保甲体制。

  总之,自晚清以来,乡镇体制经历了多次变革,从乡镇自治到保甲制,再到两者的融合,但当局的意图和乡镇体制发展的主线是明晰的。换句话说,国家政权建设的目的就是实现现代化和维持自身对于基层的控制能力和资源汲取能力,国家政权不断向乡镇基层政权的权力延伸。不过,由于这期间政局的动荡,虽然在全国各地初步建立了乡镇一级的基层政权,但是地方上主要还是有乡绅来控制,一些地区甚至土豪劣绅当道。因此,晚清以来在乡村地区的国家政权建设任务,实际上并没有完成。

  三、建国以后的人民公社体制

  中华人民共和国建立以后,为了实现工业化的发展目标,国家以新的面貌开始了国家政权建设。此时的国家政权从完成土地改革开始,变革乡村的生产关系,进而国家对乡镇体制进行了一系列变革,把乡村纳入到国家政权体系中,以实现国家对农村社会的政治和经济影响。建国以后的乡镇体制,大致经历了三个阶段:从建国初到1958年为第一阶段,是政府机构“管理式”控制模式的发展时期;从1958年人民公社体制的建立到1982年是第二阶段,是社会生产动员式的社会运动模式;1982年以后,人民公社逐渐取消为第三阶段,是第一种模式的恢复和强化。(12)

  在第一个阶段,政务院于1950年颁布了《乡人民政府组织通则》,规定乡是基层的行政区域。1954年,中央人民政府内务部发布了《关于健全乡政权组织的指示》,“规定乡人民政府应设立生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、调解等工作委员会,进一步加强了乡的行政体制建设。”最初实行的是小乡制,户数比较少。后来在合作化的过程中,小乡逐渐合并成大乡。我国乡镇体制处于由小乡制向大乡制过渡的时期,而且由于当时我国处于三大改造时期,乡镇体制还没有完全定型。

  从1958年开始,随着人民公社化运动的展开,全国除了云南、四川等省的少数民族地区外,普遍建立了“政社合一”的人民公社体制。在1958年公布的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》中要建立农林牧副渔、工农兵学商相结合的人民公社。1962年通过的《农村人民公社工作条例修正草案》规定,农村人民公社开始实行“三级所有,队为基础”的体制。这是一种立足以生产队为基础的集体所有制经济制度。

  从总体上看,人民公社体制的特点是“政社合一”、“党政合一”,即生产组织和政权组织的一体化。具体地说,在经济上,人民公社的政社合一体制把农户的生产经营、物品分配纳入到公社体制中来,农民的财产权利和各项经济权利都收归公社。在政治上,实行党政合一和行政命令的体制。人民公社时期,在生产队普遍设立了基层党组织,从而实现了中国共产党对农村的政治领导。在社会领域,通过实行群众动员的方式,从事水利的兴修和对于阶级敌人的批判等。

  应该说,人民公社制度对当时经济和社会的发展有一定的贡献。首先,人民公社体制是国家为了实现重工业化优先发展的赶超战略,而提取乡村经济资源的一种政治制度和经济制度。在当时没有外部经济援助,国内工业基础又非常薄弱的情况下,人民公社体制能够从农村获取发展工业的宝贵资金,这为我国迅速初步建立工业化体系做出了重要贡献。其次,人民公社时期,公社动员丰富的劳动力资源兴修了一批水利工程,并且致力于农作物品种的改良,这为我国的农业基础设施建设打下了良好的基础。有些水利工程迄今仍在发挥着重要的作用。第三,在医疗卫生领域,建国以后我们国家在控制传染病,降低婴儿死亡率和健全医疗保健机构等方面,都做出了很大的成绩。尤其是农村合作医疗制度,对于农村卫生条件的改善和卫生知识的传播起到了积极的作用,这一点得到了罗兹曼等国际著名学者的肯定。

  但是,人民公社体制存在很多缺陷。这具体表现在:①经济层面:人民公社体制把经济组织和政治组织混合在一起,农民丧失了生产和经营的自主权,以致农民往往通过消极怠工等方式来表达不满。农业的生产效率比较低下,这使得中国农村经济长期一直在低水平上徘徊和维持。根据统计,“1958年至1978年的20年既是中国实行人民公社的20年,同时也是新中国农业发展最慢的20年。在这20年中,农业生产年平均增长率只有1.48%,粮食产量平均增长率为2.13%。”(13)②政治层面:人民公社体制是一种行政权力集中于公社和生产队党组织的政治体制,它通过高度的行政控制方式实现对于农村的控制和渗透。这种政治控制严重地阻碍了农村基层民主政治的发展,影响了农村政治现代化的发展进程。③社会层面:人民公社体制通过户籍制度把农民限制在农村,禁止城乡之间的自由迁徙。这阻断了农民向上流动的渠道,限制了农民的生活和生存空间。这种城乡二元分割的体制至今还严重制约着农民、农业和农村社会的发展,成为我国现代化发展进程的一大障碍。凡此种种,导致人民公社体制走向了衰败。

  人民公社体制的失败还有一个为人忽略的原因,这就是国家政权的建设完全没有考虑到既有的乡村社会传统,严重脱离了中国的国情。必须指出,制度变迁只有与中国农村的历史和传统相对接,才能够在农村社会中得到农民的认同。在中国农村还是以小农经济为主体、农民的行为模式和文化传统根深蒂固的情况下,把一种理想化的“一大二公”体制强加给农村和农民,这注定了其失败的结局。因此,这个阶段国家基层政权的建设是不成功的。

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