原载《社会学研究》2010年第3期

  提要:基于对社会服务领域中不同类型的非政府组织与政府的互动关系的比较研究,本文以法团主义和市民社会为理论视角,对四个不同类型的非政府组织与政府的互动关系进行了比较研究,并试图从中建构出一个初步的类型学。与笼统地谈论非政府组织与政府关系的做法不同,本文希望上述类型学的建构能够更加具体地展现两者互动关系的实态。

  关键词:非政府组织;法团主义;市民社会;互动关系;类型学

  一、问题的提出

  关于中国大陆非政府组织与政府互动关系的研究文献已有很多(王颖等,1993;王名等,2001;于晓虹、李姿姿,2001;王绍光、何建宇,2004;顾听、王旭,2005;龚咏梅,2007;徐宇珊,2008),在这些研究中,法团主义和市民社会是最经常被引用和拿来对话的两个理论。事实上,对于改革以来国家与社会关系的判断,法团主义和市民社会恰恰构成了相互竞争的两个研究取向或理论范式:市民社会视角强调独立于国家之外的社会空间及其对国家权力的制衡和约束,而法团主义则强调国家对于市民社会的参与、控制以及国家与社会之间制度化的联系渠道(晋军、何江穗,2008;刘安,2009)。这一分歧自然也反映在对改革以来新兴的非政府组织的研究上,比如有些研究者明确地以市民社会的理论来探讨社会团体和政府的关系(White ,1993),强调各种非政府组织尤其是草根志愿组织在开拓公共空间、促进公民社会的发育方面所发挥的重要作用(朱健刚,2004);而有些研究者则指出中国的新兴社会团体虽然具有了自治团体或法人团体的外观,但是与西方市民社会中的中间组织相比,却是“形同质异”的(沈原、孙五三,2000),政府通过注册、资金、人事等方式,紧密控制着民间组织的活动(Chan,1993),国家与非政府组织之间其实形成的是一种法团主义式关系(顾昕、王旭,2005);还有些研究者则以一种折衷的态度提出“国家领导的市民社会”(state-led civil society )的概念(Frolic,1997)。

  本文认为,笼统地讨论中国的非政府组织与政府的关系更符合哪一种理论范式并无实质意义。两种范式各有其一定的解释力,但作为根源于西方特殊情境下的理论概念,在变动不居的中国转型社会中,都面临着经验现实的挑战。更进一步地,笼统地讨论中国的非政府组织与政府的关系是什么样子也并无实质意义。因为非政府组织本身并不是同质的,不同领域、不同类型、不同规模的非政府组织,其与政府的关系很可能是不同的。比如,本土NGO 与具有国际背景的NGO ,民间草根NGO 与官办非政府组织(GONGO ),以劳工维权为核心议题的NGO 和以环境保护为核心议题的NGO ,它们与国家的互动关系很可能就存在非常大的差别。更不用说国家本身也有条块之分、层次之别,并不是铁板一块的统一体。比如,环保NGO 可能与环保部门存在一定的合作和共识,却很可能又不受以经济发展主义为导向的地方政府的欢迎。①[晋军等人的研究对此提供了一个生动的例证(晋军、何江穗,2008)]

  正是出于以上考虑,本文在理论框架和研究对象两方面做出如下安排:在理论框架上,本文并不局限于哪一种理论范式,而是同时使用法团主义和市民社会这两种理论视角来考察我们所研究的案例,这样做的好处是能够在对个案的分析和解释中发现两种理论各自的优势和限制,也就是说,本文在理论解释上是开放性的;相反,在研究对象的选择上,本文则将范围仅仅局限于社会服务领域的非政府组织,并且无意将研究结论推广到中国非政府组织的全体。

  本文的研究策略可用下图来表示。具体来说,在理论框架上,就法团主义理论而言,我们主要借鉴了斯密特关于“国家法团主义”和“社会法团主义”的经典分类(Schmitter,1974:103-104;Wiarda,1997:33-42)),且认为国家法团主义所代表的政治和社会体制背景更切近于中国现实。②[对法团主义更详细的理论梳理,可参见张静,1998;张钟汝等,2009.]通过对相关理论的梳理,本文认为授权、控制和垄断性构成了国家法团主义的三个基本维度。在本文中,授权被操作化为法规依据、政府文件认可等;控制被操作化为业务主管单位设置、经费来源、领导人人选的产生、机构对行政架构的吸附程度等,垄断地位则被操作化为机构是否由政府出面组建、在同一领域上是否有其他服务提供者与之竞争等。就市民社会理论而言,志愿性中间社团一向被视为市民社会的结构性要素,强调其独立于国家的相对自主性,个人主义、多元主义、开放性、契约化等则构成了市民社会的基本价值和原则(Cohen &Arato ,1992;Eisenstadt,1995;何增科,1998;邓正来,1996,2002)。

  在本文中,我将主要使用自主性、自治性、契约化这三个维度来考察非政府组织在与政府的互动关系中所表现出来的市民社会特征。其中,自主性被操作化为服务领域和服务内容的决定、经费筹措和员工招募权等,自治性被操作化为机构董事会的设立与否及其作用,以及机构负责人的挑选等,契约化则被操作化为形式化契约合同的签订和遵守。

  

  在个案的选择上,根据相关法规,国内民间组织主要包括民办非企业单位、社会团体和基金会三种类型,因此,本文选择了两家民办非企业单位(Y 和R ),一家社团(Q )和一家基金会(S )作为研究个案。这四个组织均是S 市社会服务领域中的非政府组织,但规模大小、面对的服务对象和提供的服务内容各不相同。①[需要说明的是,对于Y 机构和R 机构这两个个案,笔者及合作者曾经在2009年发表的一篇文章中做过研究(张钟汝等,2009),且提出了“庇护关系”和“层级关系”这两个概念,这个研究构成本文的一个前期准备工作。但是这两个个案都属于民办非企业单位,远远不能覆盖非政府组织的类型]

  二、对四个个案的描述

  (一)政府主导下的Y 机构

  作为一家专门处理青少年事务的社会组织,Y 机构成立的直接动因是社区内违法犯罪的青少年人数不断增长,而原有的僵化体制远远不能适应这种变化,为此急需建立一支职业化和专业化的工作队伍。

  S 市政法委对此提出“政府主导推动、社团自主运行、社会多方参与”总体思路。其中,“政府主导推动”这一条贯彻得最为彻底:Y 机构由S 市政法委直接筹建并进行员工招聘、岗前培训和规章制度制定;S 市还专门成立副局级的S市社区办公室作为Y 机构的挂靠单位,同时以购买服务的方式为Y 机构提供经费支持。与之相比,“社团自主运作”的空间实际上则很有限,这表现在以下几个方面。

  董事会的作用。在访谈中Y 机构的总干事不无遗憾地说,他到任已近一年,至今尚未召开过董事会,而且看上去短时间内没有召开董事会的迹象。细究下来,董事会的组建虽然是按“社会多方参与”的总体思路安排的,成员包括了企业界、学术界等各方人士,但实际上这只不过是为了完成国家法规规定的程序或形式,因此只能视之为制度环境约束下组织服务合法性机制的表现(周雪光,2003)。而在实际运作中,S 市社区办公室则完全渗透到Y 机构的日常运作和管理之中,甚至代替了Y 机构董事会的作用。

  领导人的产生。Y 机构前后两任总干事,或是由党和政府委派,或是由挂靠单位选任,均不是由Y 机构董事会选举和任命的。

  经费的获得。Y 机构运作和管理的经费主体部分都是由市、区县和街道、镇三级政府以“购买服务”的名义予以支付,实际上这是一种变相的按人头计算的财政拨款。受此影响,Y 机构的日常工作都深受政府的制约,比如,Y 机构及下属的区县社工站和街道社工点每一次重要服务项目的开展,都要报请相应的政府部门批准。因此,对Y 机构而言,自主性和自治性几乎不存在。对此,主管此项工作的政府官员在访谈中也表达得十分清楚:

  因为体系(指预防和减少犯罪的工作体系——笔者注)实施最初的设计就是一种行政的强势推进的方式,政府一次性全覆盖,包干的这样一种方法,所以它没有办法培育市场,没有强烈的市场竞争意识……社团在运作过程中,实际上都有一个强大的政府在背后支持,有一个比较完善的原有的政府行政网络在运作,如果缺少这两条的话,它实际上起步很难。(访谈Y -A1-1、Y -A1-5,20051123)

  从以上资料中可以看出,Y 机构的身份获得以及行为依据首先来自于国家相关法律法规和政府专门为之出台的“红头文件”,以及购买服务合同的授权与委托。这使Y 机构无论从法律上、行政上都获得了机构生存和运作所必需的合法性,也给其带来了垄断地位:在全市16岁至25岁社区青少年服务领域中,只有Y 机构一家服务提供者,而无其他机构涉入。这一方面满足了Y 机构运作的资源需要,另一方面也建立起了政府倚靠社团从事社会事务及延伸政府职能的通道甚至运行机制,但同时也带来了两个非常不利的后果。其一是Y 机构缺乏自主运作和开拓服务的积极性,其二是区县、街、镇各级政府出于“谁家的孩子谁家抱”的本位主义心态,无不把Y 机构所在区县的下属单位视为自己的行政部门或“准行政部门”。在政府一方,这反映了一种强烈的过度保护的冲动;而对Y 机构及其下属单位来说,同样也有寻求被保护和依靠的需求。对于两者之间的关系,我们曾经用“庇护性国家法团主义”的概念予以概括(张钟汝等,2009),然而,政府授权或保护的根本目标实际上在于“控制”,而且授权越多、保护越深,对非政府组织控制的力量也就越大,因此,更准确地说,这是一种政府对非政府组织的“强控性关系”。

  (二)S慈善基金会的角色和地位

  S 慈善基金会从其诞生之日起就与当地政府具有无法割舍的关系,这种关系主要体现在人事编制、资金来源和项目安排三个方面。

  资料表明,事业编制的人员曾经在S 慈善基金会里占据大部分比例(见表1),这也意味着S 慈善基金会成立之初,它的工作人员都是来自于政府相关民政和社保部门的事业编制人员,其薪金和福利也由政府包揽。此外,S 慈善基金会刚成立时的主任是由区政府某职能部门的一位副处长担任,时至今日,基金会主任仍然是由一位区政协副主席担任。

  我们S 慈善基金会的负责人目前也是属于政府官员,是T 区政协副主席。现在没办法,不少区层面的慈善基金会有很多领导也是政府官员……S 慈善基金会设有委员会,委员会里面的人员呢有政府官员,也有那个公益机构的代表,有一些是学者专家,也有一些企业的代表,方方面面组成。当然按照国家文件规定,现职的政府官员是不可以在非政府组织中担任职务,但实际上还不完全是这样,市里面基本上是退休了来担任领导,现在T 区马上改革,也要规定政府官员全都辞职或退休才可以……(访谈S -H1-9,20061122)

  

  非政府组织的资金来源往往能比较清楚地反映机构和政府的关系。1999年,企业和个人捐赠在S 慈善基金会捐赠资金结构中占67.3%,政府资助占32.7%;至2007年,企业、个人捐赠在S 慈善基金会捐赠资金结构中占55%,而政府资助已占45%.虽然企业和个人捐赠仍然占主要部分,但政府资助却呈现逐步上升趋势。

  按照国家《基金会管理条例》的规定,基金会实行双重管理体制。

  S 慈善基金会的业务主管单位是S 市慈善基金会,登记机构则是T 区民政局。S 慈善基金会服务项目安排与拓展因此受到来自两个部门的监督和牵制。S 慈善基金会的许多服务项目都是仿照上级慈善基金会设立的,甚至连组织宗旨都极其相似;而T 区民政局也对S 慈善基金会的活动内容有着重要影响。比如现在被S慈善基金会视为慈善项目品牌的“慈善同捐”,最初构想就是由T 区民政局提出的,最后交给S 慈善基金会去具体操作和实施。

  政府在“慈善同捐”这个过程当中,推动我们去做,包括实施方法等文件法规也是政府推动我们来起草,并且当时历史状况下政府转发呢也是有一定的作用的,就是以后呢再没转发过,因为现在基本上这个定势大家也认可了,然后呢我们也是按这个来执行了,但这对我们来讲是非常大的一个支持。(访谈S -H1-4,20061122)

  从以上描述可见,S 慈善基金会从领导人安排、资金来源到服务项目设置等许多方面都可以明显地看到政府在场的情形,并且,更加令人感兴趣的是,S 慈善基金会丝毫没有要脱离政府另立山头的冲动和意愿,虽然在人事权以及具体运作层面上它已经拥有并且越来越多地拥有自主性。这种状况非常符合法团主义所描述的情景:政府将权力让渡给利益群体,也承认其合法性,而后者则承认政府的权威性和指导,甚至承认政府在人事,领导层安排等某些方面的介入。

  (三)R机构的成长和波折

  R 机构是一家成立于2003年的社区服务中心,以“服务社会,发展专业”为宗旨,提供学校社会工作、医务社会工作、青少年外展社会工作、老年社会工作及社区发展等多种服务,同时为社会工作者等人员提供各种培训。

  R 机构最初由私人和半官方机构共同出资成立,自行组织机构董事会并选举总干事L.L 理想主义色彩浓厚,有试图自主和独立地运作R 机构的强烈愿望与冲动,不过,她辛勤工作了将近一年后不得不黯然离职。根据对L 的访谈,造成L被迫离任的原因有两个,一是缺乏与行政部门圆润和有效沟通的经验;二是现行行政架构中仍然缺乏草根组织自由生存的空间。此后,对于继任人选,董事会的意见分成了二派。T 区民政局支持和授意一部分董事提名T 区一位退休官员H 出任主任,但另外一些董事则出于对R 机构可能由此完全被政府控制的担忧而予以反对,争执之下后一派人愤而退出董事会,H 如愿成为机构主任。H 具有与政府部门沟通的丰富经验,也拥有在行政体制网络中广泛的社会关系和社会资本,此外,他同时还兼任T 区社会工作者协会秘书长。可见,R 机构负责人的选择经历了从机构董事会自己选举到政府通过董事会选择的变化过程。

  目前在R 机构的四大资金来源(政府、国内社会组织、企业及境外组织)中,政府资助占70%左右,而这些资金来源项目只有极少数是R 机构自己联系的,大部分则是政府、企业或其他组织通过T 区社工协会介绍给R 机构,或者先委托给T 区社工协会然后再由R 机构承接的,后者与前者的区别在于,T 区社工协会与R 机构之间会签订正式委托书。虽然根据“双重管理体制”,T 区民政局是R 机构的业务主管单位,但T 区社工协会作为R 机构的孵化部门,民政局向它让渡了许多非政府组织管理和控制的职能,在访谈中有受访者抱怨“T 区社工协会实际上已是一个御用机构”也从一个侧面反映了这一点。因此,T 区社工协会在项目和资金上对R 机构的影响力,其实也是T 区民政局的影响力,只不过它已经由直接干预改变为间接介入。对此,我们曾把这种经过中介环节将非政府组织与政府联接起来的情形,概括为“层级性关系”(张钟汝等,2009),但“层级性”这个概念并不能揭示出政府与非政府组织之间关系的高低落差,也不能阐明中介环节在这种关系中的枢纽和权威作用,因此需要重新提炼概念来界定这种关系。

  (四)Q社团的艰难跋涉

  Q 社团历史悠久,与国内许多年轻的非政府组织不同,它是一个具有世界性和宗教背景的社会服务团体,因而,在它的发展过程中明显地具有国际视野。

  20世纪90年代,Q 社团率先在国内接受政府委托管理一家国有资产性质的社区服务中心——清河社区中心(以下简称“清河”),并获得巨大成功,一举成为地方政府行政改革和社会福利制度改革的“窗口”。至2007年,Q 社团已经接受委托管理了8个社区中心,成绩辉煌,在社会服务领域中已经卓有声誉,只要一提到社区服务的委托,许多政府职能部门首先会考虑它,从社会法团主义的视角看,它已经自下而上地获得了垄断地位。

  然而,2008年,Q 社团负责人在一篇公开发表的文章中,在肯定政府的支持对于“清河”的成立与运作的重大意义的同时也指出,十年来“清河”在发展过程中也遭遇了一些困惑,主要是:与政府举办的社会服务机构相比,缺乏同等的权利和地位;传统观念的桎梏和配套制度的缺失等等。这其实是一个对“清河”十年来工作的评估和反思,但结果却导致了政府尤其是清河所在社区的街道办与“清河”从紧密联系的“蜜月”状态走到了产生严重分歧乃至逐渐分离。究其原因,在文章中Q 社团负责人不点名地批评了街道办没有予以足够的支持,甚至有时还人为地设置障碍,这自然让政府职能部门感到十分尴尬乃至不满。

  与此同时,Q 社团受托管理的另一个社区中心——彩虹社区文化活动中心(以下简称“彩虹”)却呈现良好的发展态势。“彩虹”被定位为彩虹所在社区街道办所属、Q 社团管理并独立核算的非营利性质的社区公共服务设施机构。几年运作下来,“彩虹”的运行模式基本上可以概括为:政府建设公益设施、政府购买服务、政府保证运作经费、政府监督评估;管理的社会化和专业化、委托关系的契约化、日常沟通的制度化。