原载《当代中国研究》[2007年][第3期(总第98期)]

  1978年以来,经济改革为民间组织的发展开创了空间,中国共产党掌握的资源不再是民间组织必不可少的资源,民间组织经济上可以不必依附于中共。于是,中共开始探索如何处理与民间组织的关系。所谓“民间组织”,按照中共中央办公厅和国务院办公厅于1999年11月1日下发的中办发[1999]34号文件,指社会团体和民办非企业单位的统称。可以说,随着中国民间组织的发展,中共对民间组织的态度和关系处理,经历了由忽视到重视的转变,最后形成了严密控制中的分类控制模式。

  一、1988年以前中共与民间组织的关系:“刺激→回应”

  改革开放前,中共对民间组织的基本政策取向是抑制或禁止其发展。1950年颁布的《社会团体登记暂行办法》规定,社团的登记管理机关是政务院下属的内务部和各级政府;但当时并未规定如何进行业务管理,也未设立统一的机构与管理体制。从1968年到1988年,政府内实际上没有一个专职的职能部门负责社团管理。直到1988年国务院机构改革时,才将社团管理职能交给民政部门。

  中国的民间组织在1976年到1988年间,发展迅猛,这与当时社会环境的宽松有很大关系。尽管中间断断续续有几年“反对资产阶级自由化”,但民间组织的发展仍然持续升温。在这一阶段,中共没有一套对民间组织的科学化、规范化、合理化的管理体系,没有统一的登记管理机关。中共与民间组织的关系基本上处在这样一种状态――“刺激→回应”:即民间组织的发展只要不影响到秩序与稳定,中共往往默认其活动;如果认为民间组织的活动影响了社会秩序,中共就采取“堵”或“封”的政策。

  20世纪70年代末80年代初,民间组织比较兴盛,各种民间组织根据社会生活和经济发展的需要纷纷成立。很多人对建国以来党的执政行为作了一系列反思,对外开放使民众对西方发达的经济和自由民主的政治制度有了一些了解。与此同时,出现了一批宣传西方民主政治思想的刊物与组织,吸收了一些青年。

  针对这些群体的活动,1981年中共中央下达文件指出:“全国一些地方非法刊物积极活动,扩大发行范围,并且纷纷要求注册登记,非法组织也重新抬头,都企图争取合法地位”:“有些非法组织,还力图在一些青年中扩大和吸收成员”:“他们正在引诱、欺骗、蛊惑、煽动少数政治上幼稚的、没有经验的青年,以达到其险恶的政治目的。他们无视国家民族利益,唯恐天下不乱。他们相互串联,秘密开会,建立地区性和全国性团体”。[1]在这种认识下,中共中央要求省市自治区党委直接领导,组织宣传、文化、教育和公安等有关部门负责处理非法组织和非法刊物;各级党委和政府组织所属机关、学校、群众团体、部队及各企业、事业单位参与清理。其实,很多民间组织只是表达了一部分人的合理的利益需求与意见,党中央忽视了民间组织兴起的必然性与民间组织利益表达的合理性。

  当时,中共对民间组织的发展并未形成一种制度化的政策,民间组织的登记管理仍处在多头管理之中,其发展仍在持续。新成立的各种“协会”、“学会”、“研究会”、“基金会”、“中心”等一类组织越来越多,出现了许多跨行业、跨部门、跨地区的全国性组织。

  当民间组织在一段时间内增长过快,或国内政治发展发生特殊变异时,中共中央、国务院和政府主管部门便对民间组织进行清查和整理。例如,1984年11月17日,中共中央、国务院关颁布了“关于严格控制成立全国性组织”的通知。当时的说法是:有些单位和个人不经中央审批,随意成立全国性的组织,这种做法发展下去,叠床架屋、鱼龙混杂,可能助长某些不正之风,不利于“四化”建设。

  二、1989年以后:对民间组织活动的判断和评价

  1989年春天的“六四风波”是中国民间组织发展史上的转折点,中共意识到了社会力量的发展对中共执政地位的冲击。从此,民间组织的发展引起了中共的高度关注,中共及其政府对社团管理政策的基调以“限制”为主。90年代初期开始,对全国社团进行“复查登记”或“清理整顿”。1992年得到确认登记的全国性社团有1,200个,减少了400多个;得到确认登记的地方性社团有18万个,减少了2万多个。

  确实,民间组织是一种集体行动的载体,能产生组织性力量,会宣扬其组织的价值目标,对中共的意识形态冲击甚大,有解构中共执政理论的危险以至于危及其执政地位。但是,民间组织也能提供一些公共服务,承接政党、政府的功能让渡,有利于改善中共的执政,优化决策与政策执行。

  中共是一种全能主义政党,改革前党、国家与社会的基本关系是“党领导国家、国家主导社会,党通过国家或自身组织主导社会”。[2]中国的改革就是从总体主义体制起步的。改革并没有从根本上改变这种中共主导权力格局的局面。中共又是意识形态色彩浓厚的政党,西方学者常常把中共分类为纲领型政党或意识形态型政党。挑战中共的意识形态相当于间接冲击了中共曾经指导革命胜利的意识形态,影响到中共的执政合法性。20世纪80年代以来,中国的一些民间组织的活动常常涉入政治领域,要求政治体制改革,宣传自由、民主、人权观念以及“三权分立”、竞争性政党制度、普选制度等。这对中共的意识形态与执政地位产生了巨大的威胁。1989年10月25日,国务院发布了《社会团体登记管理条例》,建立了社团的“双重管理体制”,把正式社团直接置于党政机关的严密控制之下。从此,中共逐步形成了对民间组织严密控制中的分类控制模式。

  1996年,中共中央办公厅、国务院办公厅下发的“关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知”这样描述了中共所觉察到的挑战与危险:

  “一些受西方敌对势力支持操纵的社会团体和民办非企业单位乘隙窜出。其骨干成员,有些是1989年春夏之交动乱的‘精英’,有些是近年来受西方资产阶级世界观影响较深的中青年知识分子,还有一些是顽固坚持资产阶级自由化观点的所谓名人、专家、学者。他们在港台报刊、国内民间刊物甚至有的党政部门主管的报刊上公然宣扬‘中国现代化的榜样是西方’、‘只有走资本主义道路才是中国的唯一出路’等错误观点。他们同西方、港台的反华反共势力联系密切,以政治为目的,以学术研究为掩护,接受境外敌对组织的捐赠和委托,为其搞社情调查,提供信息情报,有的甚至充当西方敌对势力对我进行渗透、颠覆、窃密的工具。这些为数虽然不多但能量颇大、影响很坏的民间组织,事实上已成为境内外敌对势力同我进行公开、‘合法’斗争依托的阵地,起着思想渗透、组织策划、集聚力量、聚敛经费的作用,是破坏我国政治、社会稳定的重大隐患。此外,在京、津、沪和东北三省以及沿海开放城市,近几年还相继出现了外国人私自设立的联谊会、留学生会、俱乐部、侨民协会以及境外组织的分会等。其中有少数不仅在所在地区异常活跃,还跨省区发展会员,从事非法活动。对此,必须保持高度的政治警惕,采取有力的措施,切实加强管理,防微杜渐,堵塞漏洞,严防境内外敌对势力利用社会团体和民办非企业单位进行渗透破坏活动。”

  1999年11月1日,中共中央办公厅、国务院办公厅又下发了“关于进一步加强民间组织管理工作的通知(中办发)”。该通知指出:

  “西方敌对势力利用民间组织同我进行‘合法’斗争。他们往往以民间组织的身份出现,以学术研究或慈善捐赠为掩护,以资助、合作为手段,对我实施‘西化’、‘分化’战略。1998年9月以来,受境外敌对势力的操纵,国内一些敌对分子有组织、有预谋地公然成立‘中国发展联合会’等一批以反对四项基本原则为目的的民间组织,制定并实施反动的政治纲领,宣称要上台、要执政,气焰十分嚣张。

  “非法民间组织增多,活动猖獗。1999年上半年,仅北京市就发现非法民间组织35个,比1998年同期增长23%.这些非法民间组织活动隐蔽,有很大的破坏性。有的在政治、经济、宗教、民族等领域进行破坏活动;有的利用我国改革过程中尚待解决的敏感问题,策划成立‘下岗工人协会’、‘退伍军人协会’、‘打工者协会’等组织,企图制造事端;有的采取境外注册、境内活动的方式与我斗争。一些非法民间组织有相当复杂的国际背景。

  “气功组织泛滥。据不完全统计,仅在全国各级民政部门登记的气功类社会团体就达1,760多个,涉及近百个气功功法;一些人打着气功健身的幌子搞愚昧迷信、诈骗钱财,甚至进行反政府、反人类、反科学的活动。

  外国人在华和港澳台人士在内地擅自设立民间组织。不少地方出现了外国人和港澳台人士设立的联合会、基金会、俱乐部、同盟会以及境外民间组织的分会。这些组织不仅在当地异常活跃,有的还跨地区发展会员,从事非法活动,对我国进行渗透、破坏。“

  三、形成严密控制下的分类控制模式

  由于民间组织的集体行动的力量和具一定威胁性的组织力量,中共对它们实行了严密控制;但民间组织也是提供公共服务的载体,有助于中共的政策创新与国家体制改革及事业单位改革,因此,中共严密控制民间组织的总体政策取向中存在着分类控制。所谓的分类控制,指执政党根据各类民间组织的影响能力和提供公共服务的性质、数量及质量,对它们实施不同的管理方式。

  康晓光分析了工会、行业协会和商会、城市居委会、宗教组织、官办NGO 、草根NGO 、非正式组织及政治反对组织等具有典型代表性的民间组织,认为政府是根据民间组织的集体行动能力与提供公共物品的水平来确定对各类民间组织的不同控制手段与策略。[3]

  在执政党看来,工会是劳工组织,行业协会和商会是企业主的利益团体,这些功能性团体都具有很强的组织集体行动的能力;政治反对组织的挑战能力最强;而宗教组织则可能在价值领域提出不同的体系;地缘性的社区组织一方面为社区居民提供重要的公共物品,一方面为他们的集体行动提供组织载体;一般说来,公益性的官办NGO 和草根NGO 以及没有正式组织形式的兴趣团体对政治权威没有显著的挑战性;在提供公共物品方面,官办NGO 和草根NGO 的重要性大于非正式组织。

  对工会和社区居委会组织(具有较强的潜在挑战能力),执政党的策略是将其作为“准政府组织”直接控制;对宗教组织(具有较强的潜在挑战能力),执政党的策略是限制其发展;对协会、商会和官办NGO (潜在挑战能力较弱),执政党的策略是鼓励和支持;对草根NGO 和非正式组织(潜在挑战能力很弱),执政党的态度是不多干涉,也不让其合法化;而对政治反对组织(表现为公开的挑战),执政党的策略则是禁止和取缔。

  在此前提下,执政党还根据民间组织提供的公共物品实施不同的控制策略。对于协会、商会、官办NGO 等民间组织,执政党对其采取鼓励和支持的策略,认为这些组织所提供的公共物品是社会发展与改革开放所需要的。民政部长李学举在2004年全国先进民间组织表彰大会中谈到:要坚持培育发展与管理监督并重的方针,以民间组织服务经济社会发展为核心,以提高民间组织能力建设为重点,建立与我国经济社会发展水平相适应,布局合理、结构优化、作用明显的民间组织发展体系以及法制健全、管理规范、分级负责的民间组织管理体系;要重点培育发展行业协会、公益性民间组织、农村专业经济协会、社区民间组织,支持和引导科、教、文、卫、体以及随着人民生活水平的提高逐渐涌现的新型群众组织。他的讲话显示了中共对民间组织的态度与政策。2006年公布的“中国国民经济和社会发展‘十一五’规划纲要”也提出了民间组织管理政策和控制策略:规范引导民间组织有序发展,培育发展行业协会、学会、公益慈善和基层服务性民间组织,发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。

  可以说,执政党对那些不提供政府所需公共物品、又具有很强的潜在挑战能力的民间组织,采取的是限制其发展的策略;对那些不提供政府所需公共物品、但潜在挑战能力很弱的民间组织,则往往采取放任不管的策略。

  四、对民间组织的“分级登记、双重管理”体制

  20世纪90年代以后,民间组织的发展已经成为一种不可遏制的趋势。为了应对这种局面,控制、管理、引导民间组织的发展,中共开始关注民间组织发展中出现的各种问题,采取了多种应对措施。这样,中共与民间组织的关系进入了制度化管理的探索时期,主要表现为中共对民间组织的控制逐渐制度化。

  中共将如何对待民间组织的发展以及如何处理与它们的关系,已成为中共政策创议中的一项内容。自中共“十四大”以来,每次党代会报告及中央委员会全体会议均提出对民间组织的政策建议。例如,中共十四届三中全会通过的“关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定”指出:“政府经济管理部门要转变职能,专业经济部门要逐渐减少”;要“发挥行业协会、商会等组织的作用”。中共“十五大”报告提出,要“培育和发展社会中介组织”。中共“十六大”报告提出,要努力建立新机制,拓展新领域,加快在新经济组织、社会团体等建立党组织的步伐;要强化社区党建工作,重视做好在新的社会阶层的优秀分子中发展党员;要加大在社会团体和社会中介组织中建立党组织的工作力度。

  中共中央办公厅、中共中央组织部、中共中央宣传部参与了对民间组织总体政策的制定;各地省委、自治区党委、直辖市委及其组织部等机构,则主导着地方民间组织管理政策的制定。

  1996年7月,中共中央政治局常委会专门研究了民间组织问题。8月28日,中共中央办公厅、国务院办公厅下发了“关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知”,要求修订《社会团体登记管理条例》,起草《民办非企业单位登记管理条例》。

  1996年8月28日,中共中央办公厅、国务院办公厅下发了“关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知”,要求理顺对社会团体和民办非企业单位的管理体制:“我国对社会团体和民办非企业单位的管理,应当实行挂靠单位、业务主管部门与登记管理机关双重负责的管理体制,实行分级管理。挂靠单位和业务主管部门对所属社会团体和民办非企业单位的申请登记、思想政治工作、党的建设、财务活动、人事管理、召开研讨会和对外交往等重要活动安排、接受资助等事项负有领导责任,在这些方面出了问题由挂靠单位和业务主管部门负责。登记管理机关主要负责社会团体和民办非企业单位的登记审批工作,研究制定有关政策规定并组织实施;负责对社会团体、民办非企业单位的活动进行指导和检查监督,依法查处违法行为。社会团体和民办非企业单位统一归口由各级民政部门登记管理,其他任何部门无权审批和颁发证书。”

  1998年6月,在国务院机构改革中成立了民政部民间组织管理局。

  1998年10月,国务院颁布了《民办非企业单位管理条例》。

  自从国务院颁布了修订的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》之后,逐步形成了对民间组织的“民政部门主管登记、党政主管部门负责日常管理”的“分级登记、双重管理”体制。“双重管理”制度规定:每个民间组织都必须同时接受政府主管机关即民政部门和业务主管部门的双重领导,而其日常业务活动主要受主管单位的领导。《社团管理登记条例》以及《民办非企业单位登记管理暂行条例》只是一般性地规定,县级以上的相关党政机关及县级以上政府的授权机构,均可成为民间组织的业务主管机构。于是,民间组织的业务主管单位呈现出五花八门的局面。党和政府不同的职能部门往往成为其所管辖行业的民间组织的主管部门,如各级党委组织部通常是同级党建研究会的主管单位、统战部是同级统战理论研究会的主管单位、政府的文化厅局是各种民间文化团体的主管单位、体委是各种民间体育团体的主管单位、科委或科技厅局则是各种群众性科技团体的主管单位,如此等等。这一体制实施后,出现了对民间组织的多头管理格局,政府民政主管机关与业务主管机关对同一民间组织的管理职能重叠,而民政机关的能力有限,对民间组织的全面管理的有效性不大。

  1999年10月,中共中央政治局常委会召开会议专门研究民间组织管理问题。随后,中共中央办公厅和国务院办公厅于1999年11月1日下发了“关于进一步加强民间组织管理工作的通知”(中办发[1999]34号)。该文件进一步具体规定:“双重负责的管理体制是加强民间组织管理工作的核心内容,必须切实予以落实。业务主管单位应对民间组织的申请登记、思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接受境外捐赠资助、按章程开展活动等事项切实负起责任。登记管理机关要依法开展民间组织的登记审批工作,研究制定有关政策规定并组织实施,指导和检查监督民间组织的各项活动,依法查处违法违纪行为。在上述哪个方面出了问题,除视情节追究民间组织负责人的责任外,还要根据职责分工,分别追究业务主管单位和登记管理机关主要领导的责任。要严格把好登记审批关,登记管理机关必须坚持登记标准,严格按登记程序办理登记审批手续。各级党政领导干部要讲政治,不能徇私情,干预登记管理机关的审批工作。除《社会团体登记管理条例》(国务院令第250号)明确规定可以免予登记的社会团体以外,所有民间组织都必须依法由民政部门统一登记,其他任何部门无权登记、颁发证书。无论哪个单位违反上述规定,都要追究其负责人的责任。机关、团体、企事业单位经本单位批准成立的内部团体,不得在社会上活动。”