原载《公共管理学报》2009年第3期

  摘要:由地方政府推动的创新是一个国家政治体制改革的风向标,地方政府创新的发展特征可以展现出这个国家的政治文化和政治发展活力。以“中国地方政府创新奖2007—2008”年度20个地方政府创新获奖项目为研究单位,通过问卷调查收集和分析地方政府干部对本地政府创新项目的认知和态度,从创新动因、创新动力和阻力、创新价值取向、创新的参与性和可持续性五个方面出发,得出研究结论:由地方政府推动的改革创新具有突出的“低风险取向”,创新过程中公共参与不足,地方领导的“精英作用”和基层政策空间是推动地方政府创新的主体力量,创新的可持续性也主要取决于能否获得体制内的认可和支持。本文的研究方法和研究结论为观察和判断中国政府改革和政治发展提供了新的视角和信息。

  关键词:政府创新;地方政府;政治体制改革;行政体制改革;公共服务改革

  收稿日期:2009-03-19

  作者简介:陈雪莲(1978-),女,安徽怀远人,现为中央编译局比较政治与经济研究中心助理研究员,德国图宾根大学大中华研究中心博士研究生,研究方向:政治文化与政治变迁;a(1970-),男,河北涞源人,毕业于北京大学政府管理学院,博士,现为中央编译局比较政治与经济研究中心研究员,北京大学政治发展与政府管理研究所兼职研究员,研究方向:政治学、政治体制改革与政府创新、全球化。

  由地方政府主导的区域性、局部性改革创新是如何酝酿和产生的?在改革过程中通常会遇到什么样的支持和阻力?地方政府主导的创新可持续性和影响力如何?这些问题是地方政府改革观察者和研究者的关注焦点。研究上述问题,可以从一个地方政府改革的案例入手提供微观的过程性描述——正如现在诸多学者所做的研究;也可以整合多个改革案例,分析规律性的现象,探索中国地方政府改革发展中共性的元素,这些共性元素构成了具有中国特色的地方政府改革的发展模式。改革涉及到缘起、发展与持续三个环节,这三个环节无不与改革的驱动力量密切相关,即驱动中国地方政府改革的各种力量和因素,这是本研究的分析重点。推动和实践地方政府创新的主体是地方政府官员,他们在创新发起、推动和发展过程中所扮演的角色决定了他们的观点对分析中国地方政府创新的驱动力量至关重要,收集、整理地方政府官员对地方政府创新驱动力量的认识和判断即本研究的任务。

  以“2007—2008年度中国地方政府创新奖”①20个获得提名的地方政府创新项目为研究样本(项目名单参见附录),以每个改革创新项目的发起者、执行者、参与者及非直接参与者为调查对象,2007年11月至12月期间,我们的研究团队在每个项目所在地邀请各20位政府工作人员独立填写《中国地方政府改革创新的现状和发展。项目实施部门卷》,共发放调查问卷400份,回收有效问卷391份,回收率97.75%。本报告所有研究结论均基于对此次问卷调查结果的统计分析。

  1样本构成

  研究样本的区域分布并不均衡,20个地方政府改革创新项目中有12个来自东部地区、5个来自西部地区、2个来自中部地区、1个来自东北地区(见附录1)。因西部和中部地区的样本量较少,不同变量上区域(经济发展水平)间的差异分析忽略。

  如果把地方政府创新根据改革领域的不同分为行政体制改革、公共服务类改革和政治体制改革三种改革类型,研究样本中有10个行政体制改革项目、8个公共服务类改革项目和2个与民主建设有关的政治体制改革项目(见附录2)。

  此次问卷调查对象是地方政府的工作人员,其中54.5%的被访者是普通干部,担任领导职务(包括部门中层领导和单位领导)的被访者为45.5%,调查对象中包括的普通政府工作人员和领导干部的比例基本持平,本文对这两个群体在某些变量上的态度差异进行了分析。因为调查条件的限制,我们的调查问卷是由调查人员在各个创新项目所在地和所在政府部门随机发放(非统计学意义上的“随机”),但是调查结果显示,我们的样本构成基本符合现阶段中国地方政府的干部结构构成。我们的样本中76.1%的被访者年龄在45岁以下,女性被访者所占比例为32.4%,具有大专以上学历的被访者占90.6%,79%的被访者是共产党党员,20.2%的被访者是非党派人士。样本结构为:中青年干部占多数,女性干部比例略低于男性干部,以大专以上教育水平为主,以共产党党员为主,非党派人士比例低于共产党党员。

  调查对象中49.0%的被访者在现有工作岗位的工作时间不超过3年,69.6%的被访者在现有工作岗位上的工作时间不超过5年,与此同时,89%的被访者是创新项目的直接参与者(包括主要发起者、主要参与者和参与者),这种现象可以有两种解释:一是结构性原因,如地方政府普遍存在官员调整频繁、工作队伍年轻化的现象;二是与创新活动本身的特点有关,政府创新以原有机构的职能转变或机制创新为主要形式,这两种改革方式都需要新的人员配置以减少工作阻力或提高工作能力。

  总的来说,从被访者对创新项目的参与程度来看(图1),我们的调查对象对各自创新项目的了解程度较高,五分之一(21.7%)的被访者是当地创新项目的主要发起者和主要参与者,共计89.0%的被访者是创新项目的直接参与者(包括发起者、主要参与者和普通参与者)。虽然我们的问卷发放对象是创新项目的参与者,仍然有11.0%的被访者认为自己对该地的创新项目不是很了解,这里存在两种可能的原因:一是地方政府创新的执行者内部动员程度和民主程度不足;二是部分工作人员对创新不认可,参与的积极性不高。

  2创新的动因与准备阶段

  美国学者荣迪内利(Dennis A.Rondinelli )总结西方政府创新的经验时归纳了创新的两个动因:(1)创新一般源于绩效落差(Performance Gaps),即公众期望与组织绩效之间的落差。当人们意识到传统政策和计划无力实现其目标时,“创新”便会将政策引入新的轨道。(2)一些创新源于政治领袖和政府外精英的“战略构想”,政治领袖的战略构想有时能为政府设置全新的方向和日程,带来创新[1].问题驱动、精英驱动是政府创新主要动因的判断是否适用于中国地方政府创新?

  从我们的案例数据来看(见图2),中国地方政府创新的发起形式通常有三种:主动创新、上级选择该地作为改革试点、学习其它地区的创新经验。

  在主动发起的创新中,创新思路的首倡者也有三种可能:领导干部、普通工作人员和学者。根据上述几种可能的创新发起主体,我们可以把地方政府创新分为领导发起型、基层发起型、学者实践型、学习型和试点型五类。在这五种发起政府创新的力量中,认为自己的创新项目是“领导发起型”的被访者最多,即创新的想法最初是由有见识的领导率先提出的,持这一观点的地方政府干部占58%。

  阿舒勒在分析美国的公共创新激励机制时提到,美国政府的官员有很强的接受新鲜理念的强烈动力,因为创新最有可能推动他们的职业发展[2].中国地方政府创新中,领导干部发挥主要作用,一是因为中国相对集权和个人化的领导负责制的体制下,只有获得领导干部认可或者由领导干部本人推动的改革创新才有可能实施;二是出于对政绩的需求,领导干部对旨在改善政府绩效、提高公众认可度的政府创新自然是高度敏感的。

  认为自己的创新项目是基层创造型(包括由下级部门和本部门具体工作人员的创造)的被访者占13.0%,在这一判断上,普通干部和领导干部的认知基本一致,表1的数据显示,58名单位领导中只有6个人(10.3%)认为创新是由普通政府工作人员创造的,198名普通干部中有23个人(11.6%)认为创新是由普通政府工作人员创造的,因而可以基本排除被访者心怀顾虑刻意不选择“创新是由基层工作人员创造”的可能性。认为本地创新是“学习其他地方先进经验”的被访者位居总样本量的第二位,占13.2%,“学习其它地方先进经验”式的创新虽然在内容不具首创性,但是这种学习型创新也是地方政府主动改革的结果。“领导发起”、“基层发起”、“学习先进经验”都属于地方政府主动发起的变革,认为本地创新属于这三类的被访者共占84.9%。相对而言,认为本地创新是上级部门选择本地作为试点的试点型创新的被访者仅占7.3%,认为创新是由学者提供创新想法的被访者仅2人。

  从上述数据来看,在地方政府干部眼中,中国地方政府创新既不是自上而下的驱动模式也不是政府外精英“战略构想”指导下的产物,地方政府内部工作人员是创新的主要发起者,这其中,领导干部的精英驱动作用尤为突出。

  在问及“创新的最初目的是什么”时,在388个有效样本中,73.5%的地方政府干部认为本地实施创新的目的是解决工作中出现的问题,22.7%的地方政府干部认为推出创新是为了落实中央的有关精神,只有1.3%的被访者认为创新是为了加强本部门的权威,仅2名被访者认为创新是为了向上级争取资金(见图3)。

  这一数据表明,中国地方政府改革创新以问题驱动型改革为主,利益驱动型属于少数,创新措施多是为了应对原有体制和工作方式中的问题推出,应付上级和争取利益的情况属于少数。

  这一现象与荣迪内利对西方政府创新动因的判断相一致:外部经济、政治、社会或技术条件的变化使得惯例不适用于现状;问题丛生时,创新性观念和行为最容易产生[1].

  问题驱动型创新正是地方政府创新的意义所在,直接遭遇原有体制局限性约束的地方政府为解决问题而设计和发起的改革措施最具可操作性,也最有利于制度的改良和完善。如果说中国的改革是增量型改革,那么增量改革能否成功的决定性因素取决于每一次“增量”式改革的有效性,大量的地方政府改革创新正是在为提高宏观改革措施的有效性积累经验。中国地方政府以解决问题为创新的主要目标。

  由地方政府推动的改革创新随机性有多大?是否有审慎的准备环节?在准备阶段,地方政府通常会通过学习和参观其它地区或部门的经验来降低本项目的改革风险,235个有效回答中,34.0%的被访者指出本地为完善创新措施外出参观学习的次数不少于5次,其中四川省人大常委会预算工作委员会的“在线监督”预算执行创新项目和黑龙江省伊春市人民政府的“林业产权制度改革”创新项目外出考察学习的次数明显高于其它项目,分别为15次和10次。学习其它地区创新经验在降低本地改革风险的同时也可以提高本地解决问题的能力,地方政府普遍注重学习其它地区的创新经验,既可理解为地方政府干部的学习能力较强,也可理解为“原创性”的创新不足。除了学习相关经验外,听取群众意见也是地方政府常用的完善创新措施、降低创新风险的方式,这一特征在本文的第四部分有详细分析。

  中国地方政府创新的性质是体制内的改革,上级部门的批准是多数地方政府在推出政府创新时必经的程序。这一点从地方政府干部对“从有创新想法到创新项目正式启动间隔了一段时间的原因是什么”问题的回答中也可以看出(见图4),认为“等待上级批示认可”是导致项目启动时间较长的主要原因的地方政府干部最多,占36.3%。

  总的来说,中国地方政府创新的动因与西方政府创新动因有相似的特征:问题驱动,精英驱动。创新目标以解决实际工作中碰到的问题为主;在创新发起环节,领导干部的改革创新意识起主要作用;在创新启动环节,上级部门的批示和认可是决定创新能否顺利启动的主要因素;在创新方案设计环节,积极学习其它地区的改革经验是降低创新的政治风险的主要手段。对于地方政府干部来说,是否突破现状、发起创新,如何平衡政府创新带来的预期收益与预期风险是他们考虑的首要问题。阿舒勒发现美国官员为了回避风险,通常只会倾向于特定类型的创新,这些创新有三个典型特征:(1)解决的是公众强烈关注的问题;(2)广泛适用;(3)价值中立,可以被政见不同的党派有效利用[2].中国地方政府官员为了降低或者回避创新的政治风险,采取的策略通常是:改革公众反应强烈的领域,设计创新方案时积极学习借鉴其它地区已有的改革经验,创新措施取得上级的认可后再实施。

  3地方政府创新实施的动力与阻力

  前文提到在创新发起环节,领导干部的作用处于首要地位,这在创新实施过程中也同样得到体现,推动地方政府创新的主要力量来自领导干部。

  在“如果从有创新想法到创新项目正式启动间隔的时间较短,根本原因是什么?”的问题上,选择“领导决策果断”和“上级支持”的地方政府干部比例最高,分别为34.7%和33.3%,合计68%(见图5),即三分之二的地方政府干部认为推动政府创新顺利进行的主要因素在于上级和领导。与此相对应,在“推行创新项目过程中最希望获得的支持是什么?”的问题上(见图6),60.8%的地方政府干部的第一选择是“领导(上级部门)的认可”,比例远远高于位于第二位的“当地百姓的支持”(29.4%)。这两个数据均表明:现有地方政府创新多是在上级部门支持下进行的;领导干部所发挥的“领导驱动”作用在创新启动和运作环节占据突出位置。

  为了了解地方政府干部眼中的创新阻力和困难,我们设置了“推行该创新项目过程中,你们遇到过哪些困难?”这一问题,答案比较分散,不同地区、不同创新项目遇到的困难有多种可能性,总的来说,在地方政府干部看来,“资金不足”(22.9%)、“项目受益人参与率不足”(14.4%)、“利益被触动者反对”(13.3%)、“领导(上级部门)不表示支持”(12.7%)、“公众的误解”(11.6%)五个因素是地方政府创新过程中遭遇的五大主要困难(见图7)。多数创新项目是在上级部门和领导的认可下进行的,因而在创新进行过程中来自上级和领导的阻力并不突出。“资金不足”的困难有两种可能的解释:一是地方财政确实紧张,用于创新项目的资金配套不足;二是创新项目成本较高。第二种情况在地方政府改革创新活动中较为普遍,无论是扩大民主等公民参与还是提高公共服务质量,多数地方政府创新活动需要较高运行成本。政府在改革和创新过程中如果缺乏“成本-收益”的意识,会给创新带来很大负面影响,如把改革“政绩化”、“做秀化”。把“利益被触动者的反对”视为改革创新最大困难的被访者比例居第四,这表明通常认为改革阻力主要来自既得利益团体的看法并不完全符合中国地方政治运行的情况,从我们实地调查的经验来看,在地方层级,领导的个人作用比较突出,如果领导者坚持推动改革,既得利益者的反对很难起到决定性的否定作用。

  我们通常认为改革是为了响应公众需求,改革的受益者是公众,因为公众应该是改革的支持者。

  但是,在我们的研究样本中,认为“项目受益人参与率不足”和“公众的误解”是创新主要困难的地方政府干部比例合计达26%,超过位列第一位的“资金不足”选项所占的22.9%。公众对政府的低信任率、对政府组织的公共活动的低参与率是中国地方政府改革创新中面临的最大难题。导致这一现象的原因有多种,可能是因为地方改革创新的议题不符合公众的需求,或是因为公众并没有从改革中获益,也可能是因为政府创新过程中为公众提供的表达渠道、参与渠道不畅,即政府创新的参与性不足。我们的调查以求证最后一种可能性为主,即,在地方政府改革创新过程中,公众的参与性如何?政府与公民社会的合作程度如何?

  4地方政府创新的参与性

  参与性是现代政府改革的主要理念和行动原则之一。中国地方政府改革创新的发起和推动以政府工作人员为主,在实施改革创新时,基本上都会向群众征求意见以完善改革方案。我们收集到的376个有效回答中,仅有4名被访者认为本地的创新项目没有征求过群众意见。在征求群众意见的方式上,实地调研和召开群众座谈会是最常用的工作方式,也出现了举行“听证会”等新的方式,21.4%的被访者指出在推出改革创新时曾经通过听证会的方式征求过群众的意见。但是,以“征求意见”的方式为公众提供的参与渠道是单向的,公众处于被动参与的地位。

  学术界和理论界的参与也是政府创新扩大信息来源的一种方式,83.3%的被访者认为自己的创新项目有学术界和理论界的参与,这些理论界的参与主要来自体制内的政策研究部门(53.5%),这一数据体现了中国政府决策体制的特点:政府决策过程中以体制内咨询为主,而不是寻求体制外的第三方的智力支持。地方政府创新决策过程中的参与性较以往有所提高,但尚未摆脱现有决策体制的局限。

  除了参与对象的局限性外,理论界的参与领域也有较大局限:理论界最常见的参与活动是在创新项目的完善阶段帮助项目组织者进行理论总结(41.0%),而在项目前期阶段参与项目论证(27.6%)和在项目执行过程中帮助解决问题(22.9%)的比例并不高。这表明,理论界在政策设计领域的参与少,在宣传和论证创新绩效领域的参与较多。这一现状在某种程度上扭曲了理论界应有的功能分布,地方政府创新是政府自己改革自己的活动,理论界和学术界等第三方的参与是提高政府创新质量和实效的智力来源和民意补充,理论界参与的意义并不只在于帮助地方政府总结创新经验,更重要的是理论界的民意调查、民意研究工作有助于提高创新项目在公众中的认可度和支持度。