农村土地承包经营权流转与村庄治理转型

  原载《政治学研究》2009年第6期

  内容提要:家庭联产承包责任制是改革开放以来农村的基本经济制度,农村社会治理体制以此为基础。土地作为农民的生存保障,承包经营权的流转涉及到农村社会利益的分配和调整。在政府、市场等多种力量推动下,一些地方的农村土地承包经营权流转市场开始形成。土地承包经营权的流转使农户家庭收入、劳动力流动、农村社会结构、社区公共需求等发生了变化,这些变化对村庄治理的内容、方向、目标乃至模式形成了一定的冲击。

  关键词:农村土地承包经营权;流转;村庄治理;转型

  基金项目:2009年教育部人文社会科学一般规划项目“‘村改社’村庄治理转型研究——以统筹城乡改革成都试验区为例(09XJA810001)”:“社会化小农与农村公共服务网络的构建(SC06B051)”:“重构的空间:集市变迁与社区重建(08B077)”。

  *农村土地承包经营权的流转,包括流向农业用途和非农用途,主要指向农业用途的流转。其具体形式有转包、转让、反租倒包、互换、租赁、股份合作等。本文中主要分析的是出租这种方式,文中有时也把“农村土地承包经营权的流转”简化表述为“农村土地流转”。

  在中国这样的农业大国,农业、农村、农民问题始终关系党和国家事业发展的全局。党的十七届三中全会进一步指出,在当前我国改革发展的关键阶段,必须把握农村改革这个重点,在统筹城乡改革上取得重大突破,给农村发展注入新的动力,为整个经济社会发展增添新的活力。无论是为了实现工业的集中发展、土地的规模经营,还是农民的集中居住,都不可回避地会涉及农村的土地问题。如何既充分保障农民的土地承包经营权,又充分发挥土地资源的潜能,一些地方通过农村土地承包经营权的流转以实现农业产业结构的调整和产业的集聚发展,但农村土地承包经营权的流转引发了劳动力的流动、农民职业的转换、农村利益格局和村庄社会结构的改变。这些变化必然会对以土地为基础、以村庄为边界的治理机制形成冲击,引发基层社会治理的变化。

  一、农村土地承包经营权流转研究的简要梳理

  农村土地承包经营权政策的形成,基本上经历了这样的阶段:1984年的中央农村工作1号文件就“鼓励土地逐步向种田能手集中”①;[陈锡文:《准确把握农村土地制度改革的方向》,《人民日报》,2008年11月24日。http://finance.peop le.com.cn /GB /70392/8281825.html]2002年8月通过的《中华人民共和国农村土地承包法》规定承包土地可以有偿流转,“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转……”②。[张晓山:《中国农村改革30年:回顾与思考》,《学习与探索》,2008年第9期]2005年1月《中国农村土地承包经营权流转管理办法》出台,明确规定了农村土地承包经营权流转的原则、主体、方式、合同及主管部门职责等问题。十七届三中全会的决定指出要“建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。”①[《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,《内蒙古政报》,2008年第12期]

  在农村土地承包经营权流转政策提出和完善的过程中,学术界也开始关注对农村土地承包经营权流转的研究。大多数研究基本上是从经济学的视角展开。认为土地的自由流转可能产生边际产出拉平和交易收益两种效应。前者指土地的自由流转能够促使土地边际产出较小的农户将土地出租给边际产出较高的农户,从而提高资源配置的效率;后者指土地交易性的提高能够提高农民进行土地投资的积极性②。[姚洋:《中国农地制度:一个分析框架》,《中国社会科学》,2000年第2期]围绕农村土地承包经营权流转,学术界还探讨了以下问题:

  哪些因素会影响农村土地承包经营权的流转。这方面的研究成果最多,既有规范阐释,也有实证分析。如有的从建立一个逻辑自洽的整体性政策框架的角度来探讨如何促进农村土地承包经营权流转;有的从分析土地流转意愿的角度寻找影响流转的因素;分析土地制度、价格形成、农村社会保障、农村人口流动、农村社会阶层等对土地流转的影响③。[胡新艳:《促进我国农地流转的整体性政策框架研究——基于市场形成的逻辑》,《调研世界》,2007年第9期;何国俊、徐冲:《城郊农户土地流转意愿分析——基于北京郊区6村的实证研究》,《经济科学》,2007年第5期;胡同泽(2007)、邓大才(2007)、胡武贤(2006)、陈成文(2007)等的研究]这一领域的研究着眼于“什么会影响农村土地承包经营权流转”,而缺少反向探讨“农村土地承包经营权流转会带来什么影响”这一问题。

  农村土地承包经营权如何流转。有学者从分析农村土地承包经营权流转的现有模式出发,指出股田制能较好地解决当前我国农村家庭承包经营责任制面临的突出问题,应该作为我国目前最主要的农村土地承包经营权流转形式。还有学者在论述农业产业化经营的模式创新中也谈到了农村土地承包经营权流转模式的问题④。[杨德才:《论我国农地流转模式及其选择》,《当代经济研究》,2005年第12期;蒋永穆等:《农业产业化经营的模式创新研究——基于成都市的案例分析》,《经济体制改革》,2006年第6期]

  问题呈现与对策建议。既有从全国范围内来讨论农村土地承包经营权流转的问题并提出对策,也有从地方经验的角度来发现问题,阐明对策。如有学者研究了南京市农村土地承包经营权流转的特点、问题及对策⑤;[方中友:《南京市农地流转的现状、问题及对策研究》,《南京社会科学》,2007年第9期]还有学者认为供给主体分离、程序不规范、市场化水平低是农村土地承包经营权流转现存问题的主要表现,据此分析了原因,提出了应对之策。

  除了经济学,其他学科也对农村土地承包经营权流转进行了研究,不过较为分散。有学者通过分析村庄内哪部分人转出了土地、哪部分人转入了土地,土地转包的动力和策略是什么?以及这种转包对当事人的意义和前景如何等问题,从社会学的视野对农村土地承包经营权流转进行了个案研究。还有学者探讨了土地流转对农村阶层分化的影响,认为土地流转影响着农村的职业分层、经济分层等,重塑了农村阶层结构,丰富了农村阶层体系⑥。[管兵:《管庄的土地转包》,《社会学研究》,2004年第1期;陈成文、罗志勇:《土地流转:一个农村阶层结构再构过程》;陈成文:《土地流转对农村阶层分化的影响研究》,《湖南师范大学社会科学学报》,2007年第3期]这些结论都对本研究提供了启示。当农村土地承包经营权流转发生后,除了影响农村阶层结构,这种流动对农村社会、对农民、对村庄、对基层社会治理会带来何种影响,这方面的研究依然空缺。因此,本研究认为,土地是农民的生存之本和收入的主要来源,与土地有关的问题构成村庄治理的主要方面,土地的获得与村民身份有关,因此农村土地承包经营权流转会引起农民的收入、就业、村民身份、村庄治理内容等发生变化,这些变化会对村庄治理产生冲击①,[村庄治理一般指行政村的治理,作为一个自治组织,行政村下设村(居)民小组,组干部是村庄干部的重要助手,组内事务构成村庄治理的重要内容。因此当谈到村庄治理时,包括组内治理在内]直至推动村庄治理模式的变化。

  二、农村土地承包经营权流转诱致的经济社会变化

  随着农村土地承包经营权流转,农户的生产、劳动、生活方式都在逐渐发生变化。具体而言,因流转引致的变化及其趋势主要有以下几方面:

  第一,农地收益稳定。流转之前,土地收益来自种粮收入,这一收入极不稳定,因为既受制于天气,又受制于市场。不仅粮食的销售价格受市场影响,种子、农业、化肥、机耕和人力的价格都会受市场的影响,这些因素使土地的收益变幻莫测。在农户的账本中,一亩地粮食的收入在扣除种子、化肥、农药等成本后,并且不计算自己的劳力付出,差不多收支持平。如果雇佣机耕或雇佣人力耕种或收割,往往是赔本买卖。

  土地出租后,每年定期可以获得相对稳定的租金收入。如在成都市温江区的农地流转中,租金与实物挂钩,一亩地一年的租金以多少斤大米计价,按当年大米的中等市价折算支付租金。农民借助与市场挂钩的租金收入,粮食消费得以保障。尤其是在有保底租金的情况下,土地收益不再受气候和市场波动的影响,变得相对稳定了。

  第二,就业社会化。由于农村土地承包经营权流转出去,劳动力不再受束缚,可以离开土地外出就业,不管主动还是被动,农民将面临更多的选择,就业社会化趋势更加明显。笔者在对成都周边市县的调查中了解到,农户出租土地后,主要的转移去向有:

  一是做生意,一些原来在城(镇)做生意的农户,没有了土地的束缚,外出做生意就更为方便了。有开超市的,有做建材生意的,也有开饭馆的,还有搞运输和做小买卖的。

  二是就近打工或做零工,一些农民不愿或不能离家太远,就在附近的工厂或服务行业打工,如女性一般在宾馆、酒店做服务员,超市、门店当售货员,或在美容等服务行业上班,中年女性外出打工以做保洁或家政的居多;男性当电工、木工、泥工、砖匠、搞装修或当搬运,一般早上出去,晚上回来。也有的就近打零工,如成都温江有很多花木园艺场,一些中老年农民因外出打工很困难,就选择在花场打零工。女性主要是除草,一般20—30元/天,活多的季节还可以挣到35或40元/天;男性主要是栽树、浇水、喷药和撬树等,一般60—80元/天不等,如果是撬运大树,还可以挣到100元/天。

  三是外出打工。因没有土地的羁绊,一些农民离开家乡,到省外打工,就业范围和领域变得更为广泛。当然,也有人交叉从事以上几种职业,比如既搞运输,也打零工。因农民大量离开土地,从事非农职业,非农收入也成为了农户家庭收入的主要来源。

  第三,村庄内部分化。随着劳动力的转移,农民获得了更多的收入机会,既有稳定的租金收入,又可挣取薪金收入。但在村庄内部因技能、年龄、性别差异引致就业机会的差异,进一步导致收入的差异,劳动力的分流加速了村庄内部的分化。如在成都市温江区的黄石社区,大致分化为三类家庭:

  一类是做生意的农户。他们要么做生意较早,基础雄厚,比如从事装修服务、销售建材、农资的家庭;要么是在土地出租后抓住了做生意的时机,如在公路边开饭馆、搞农家乐,或经营乡村休闲旅馆。这些家庭不仅住房漂亮,院坝宽敞,而且一般都有小车。有的家庭还有货车供出租,生活比较富裕。

  二类是有成员外出打工的农户。这类家庭又分为三种情况:一是全家人外出打工,子女在外挣薪金,父母既可以在外做工,也可以到花场做零工,家庭收入不错;二是夫妻在外打工,有孩子上学的家庭,一般丈夫在外搞装修,做木工、水电工或泥工,妻子当服务员或在花场做零工,家庭收入还行,但因孩子上学,开销也大;三是丈夫在外打工,妻子未能外出务工的家庭。要么有小孩或老人需要照顾,要么是四五十岁的中年女性,没有打工机会,这类家庭的收入相对偏低。

  三类是以租金为主要收入来源的家庭。这类家庭因技能或别的原因而没有外出就业,租金成为主要的收入来源,生活相对困难。村庄内部的分化在一定程度上反映了因农村土地承包经营权流转、劳动力重新分流后村庄贫富的分化,这种熟人或半熟人社区的贫富差距会影响社区的利益格局和治理秩序。

  第四,公共需求改变。土地实现规模经营,劳动力离开村庄,在非农行业就业,“地动”引发了“人动”,村民对公共服务的需要发生了变化,出现了新的需求。

  一是与农村土地承包经营权流转相关的服务需求。地方政府一般制定有农村土地承包经营权流转的程序和办法,农村土地承包经营权流转需要办理相关的手续,对于农户来说,希望这些服务能够就近方便办理。与此同时,农村土地流转需要有市场需求,个体农户由于能力和资源的限制,搜寻农地需求的成本很高,也需要政府和相关机构提供服务,为农村土地承包经营权流转牵线搭桥。不仅如此,面对需求农地的“资本”①,[指前来租地的业主,他们携带资本进入村庄,因此把这股力量称为“资本”]农户处于弱势地位,如何在流转市场寻求一个合理的土地价格,以保障农户的利益,既需要相应的救济服务,也要仰仗政府的公正立场。

  二是就业信息和技能培训需求。土地流转出去,农民外出就业,需要获得就业信息和拥有相应的就业技能。政府和中介如何能够及时、准确地提供相应的就业岗位信息,提供有针对性的实用技能培训,促使就业社会化的顺利进行,成为农户的新需求。

  三是社会保障需求。土地被视为农民的最后生存保障,一旦长期流转,尤其是被征用后,农民靠什么来获得终极保障?养老保障、失业保障、最低生活保障是农村土地承包经营权流转过程中产生的迫切的新需求。

  四是组织化的需求。以土地为依托的行政村是农村的社区自治组织,管理社区的内部事务,维护社区成员的利益。可随着农村土地承包经营权的流转,行政村的地理和经济边界在消失,已经不务农,甚至不住在村庄的农民依托何种组织来维护自己的权益;在与租地资本的谈判中,个体农户明显处于弱势地位,农民又将借助何种力量来提高谈判的能力和地位,这需要有新的组织形式出现。

  第五,市场机制形成。农村土地承包经营权流转市场的形成,最初可能源于政府的产业结构调整战略和招商引资政策的驱动,随着资本的陆续进入,这一过程逐渐遵循市场自身的规律和机制运行。

  首先,农业产业结构调整借助市场完成。之前我国农村的多次产业结构调整,基本上由政府主导,政府热情很高,农民却不买账。农村土地承包经营权流转引致的产业聚集和示范效应,农民学会根据市场的需要来选择,顺利实现产业结构调整。

  其次,土地租金价格市场化。土地租金如何确定,关系流转能否顺利进行。尽管最初的租金水平可能是双方摸着石头过河的结果,但随着租赁市场的完善和规模的扩大,租金水平主要取决于流转土地的供求总量。外来“资本”的进入,增加了对农地的需求,农户的喊价和外来资本的还价,还对村庄内农户之间的土地流转起到了价格显示的作用,使隐藏的土地价值得以显现。

  最后,劳动力转移市场化。农村土地承包经营权流转后,富余的劳动力通过市场搜寻,无论是在外打工,还是就近做工,都是劳动力市场的自主运行和农民的自由选择,而且劳动力的价格也随行就市,受供求影响。

  三、农村土地承包经营权流转对村庄治理的冲击

  行政村是人民公社体制解体后国家在基层的基本整合单位,作为有着地域、经济、行政和文化边界的基层社会的自治单位,因农村土地承包经营权的流转,赋予了这种行政村与众不同的特性,由此对村庄治理形成了冲击。

  (一)农民收入来源及其结构变化对村民参与的影响

  一是参与能力的提高。正如前文所述,农村土地承包经营权流转后,村民从土地上可以获得相对稳定的租金收入,同时通过外出打工,又能获得打工收入。农民收入的增加,在一定程度上增强了博弈能力。在调查中了解到,因承包经营权的流转使得土地收益相对稳定,农户虽然都希望有业主来租种土地,但也强调租与不租,要看价钱是不是合适。在租金不合自己意愿时,不会盲目出租。

  村民收入结构来源的多元化,使得他们对土地的依赖性下降,从而有了更强的行动能力。

  村民谈判能力的增强,对村委会在租金担保方面形成了制约。外来“资本”因不熟悉情况,租地一般通过村组牵线,不和村民直接打交道,需要村委会与组干部协调;农民担心与老板个别打交道,无法保证租金按时支付,因此也要依赖村委会这个平台。村委会成为租赁双方的担保人。村里要招商引资,在租金方面,不能让农民“漫天要价”;但随着土地的出租,农业产业化经营效果明显,村民有了更多的选择——出租或自种并享受产业化经营的溢出效应,从而在租金方面会随着市场的变化提出自己的明确要求,“资本”和村委会不能不尊重和考虑村民的意愿,村民也有了更多的发言权。而且随着与“资本”的熟悉,村民还会渐渐抛开村组,自己结成小团体与“资本”谈判,并要求村委会支持自己的利益要求,这意味着村民参与能力的提高。

  二是参与意愿的不足。一般而言,经济收入增加了,参与意愿会提高,民主意识会增强。但实践中发现,村民的参与意识并没有明显增强。村组干部普遍反映,开会比以前更难了,村民白天都外出上班,或离开本地在外省打工,开会只能安排在晚上,而晚上相当多的村民不参加。正因如此,如果不是上面硬性安排,村组也很少召集村民开会。但村民在租金不合自己意愿时,又埋怨组里没有与村民商量或没有征求村民的意见,在自己不知道的情况下土地就一片一片地被出租了。

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