缓解就业压力要坚持城乡统筹

——城市中的农村劳动力问题

  外来劳动力已经成为城市经济活动人口的重要组成部分,其主体是进城务工经商的农民。当前,在城市下岗失业人员逐步增加的情况下,一些城市政府对于外来劳动力的排斥性政策措施趋于严厉。从城市政府特别是下岗失业人员的角度来看,这种就业限制确有其特殊背景和现实原因,但是必须指出,这种做法背离了城乡统筹、市场竞争的就业体制变革方向,是一种不合理的制度安排。从具体执行过程来看,不仅未能收到预期效果,而且出现了值得重视的负面影响。因此,也许更应当注重对策方面的建设性思路,特别是继续坚持城乡统筹,着眼于提高城市下岗失业人员的就业竞争能力和迅速扩大农村内部的就业容量,在激活城乡两个方向的劳动力流通的条件下,促进城乡就业共同增长,缓解就业压力。

  一、外出就业的农村人口总量依然庞大

  最近两年,虽然城市自身就业形势趋于严峻,但并未直接导致农村劳动力外出就业减少。从总量来看,1996年和1997年的外出农民规模仍然维持了与高峰时节1995年大致持平的水平,1998年还略有增长。据铁路方面1998年的春运统计,全路客运量比1997年增加1.9%,其中跨路局的旅客运量增加19.1%.运量扩张的主要原因是回家过春节的民工增加和春节后新外出的民工增加,但是两种因素各自的影响程度很难做定量的具体分析。据四川省劳务办的调查统计,全省今年回川过节的民工约210万人,节后外出的民工约290万人,考虑到节后外出人员中有一部分非新外出民工,预计全年出川民工将从400万人增至450万人。数量增加的同时,外出的区域方向也发生一些变化,去东南沿海有所减少,去新疆、东北、山西等地有所增加。据我们在北京、上海、宁波等地的访谈调查,来自不同地区的民工大都反映家乡今年外出打工的数量并未下降,数量依然较大,同时也普遍感到现在城市里的就业条件不如前两年,钱越来越难挣。从交通运输方面来看,高峰时期“民工潮”的压力显著减轻,流动有序程度明显提高,但并不能说明是外出农村劳动力总量明显的下降,而主要是交通运输能力大大提高的结果。

  巨量外出农村劳动力持续涌动,局部甚至有所扩大,基本背景在于农村自身的就业压力沉重。

  首先,农村中农业内部蓄集的劳动力总量过大。虽然1992年中国的农业劳动力绝对数量首次出现负增长,使我们看到了农业劳动力不仅份额下降而且总量也减少的历史性转折,但是,整体就业形势不容乐观。据全国农业普查资料,1996年农村从业人员5.6亿,其中从事农业人员4.24亿,从事非农业人员1.36亿,农业劳动力比经常统计多出0.7亿,76%的农村从业人员仍然集中在农业领域。这说明,中国农业内部的隐性失业程度比我们以往的估计还要严重。

  其次,农业内部的生产结构调整过程受阻。发展高产优质高效农业,从提高经济效益出发来重新安排农业内部的生产布局,是农民增加收入的首要选择,也是扩大农业内部就业的重要途径。但是去年以来的农产品价格几乎全面走低,使得农户的调整步伐出现徘徊。据有关方面统计,1997年与1996年同期相比,粮食类市场价格下降13%,肉禽价格下降6%,水果价格下降6.5%,蔬菜价格下降9%.农民面前“卖难”、“价低”阴云迟迟不能消散,使许多人不再把增加收入的希望寄托在农产品结构调整及增产上。

  再次,乡镇企业吸纳就业的能力急剧下降。1995年乡镇企业吸纳农村劳动力约800万人,1996年降至600万人,1997年进一步降至400万人。速度增长高而就业增长低是乡镇企业自80年代末以来就存在的问题。近两年特别是1997年速度和效益的下滑则使这个问题更趋严重。

  农民是理性的,在农业和农村内部收入、就业增长乏力的情况下,大量劳动力依然执着地选择外出就不难理解。即便他们知道城里还有千百万下岗职工,也难以驻足乡里甚至止步城外。

  二、城市的就业机会封闭趋于严格

  近几年的数次大规模抽样调查显示,外出农村劳动力中70%以上进入城市就业。根据有关部门1995年的抽样调查推算,在外出农村劳动力中大约有2300万在地级以上城市就业,1600万在县城或县级市,另外有3300万在城乡之间流动。如果把在城乡之间流动的民工中的1/3(约1100万)计入大中城市,那么在大中城市就业的农民的总数约在3400万左右。也就是说总共有5000万农民在县城以上(含县城)的城市找到了就业机会。理论上这个人口群体被视为城市人口就业的直接竞争者。

  90年代以来,在流动农村劳动力数量扩张最快的几年里,城市政府并没有意识到进城农民对于城市人口就业的威胁。1995年开始,上海、北京等一些大城市出台了对外来劳动力的就业行业工种限制,随后,又有许多大中城市陆续效法这种做法。目前,限制外来人口进入的行业工种越来越多,对工种的规定之细致达到了令人不胜其繁的程度。参与限制的城市也越来越多,已经扩张到一些县级市,似乎限制农村劳动力进城成了实施城市再就业工程的必备要义。

  现在看来,在就业增长领域主要依赖非公有制部门,就业方式主要通过市场机制的现实条件下,城市政府对农村劳动力的种种限制排斥收效甚微。

  一方面,各类用人单位有着使用外来劳动力的强劲动力。从根本上说,不论是公有制用人单位,还是非公有制用人单位,他们在用工方面主要考虑降低成本提高效益,而不考虑如何扩大社会就业容量。事实上企业也不应当承担就业责任,承担这种责任的只能是政府。企业使用外来劳动力的最大作用是能显著降低人工成本。据北京市有关部门测算,仅在失业保险、大病统筹和养老金方面,企业使用一名外来工要比使用一名本市工每年少向有关社会保险部门交纳2500元以上,而在企业内部,使用外来工比本地正式工在工资、福利等方面的开支也还要少出一大块。因此,当前一些企业,包括一些国有企业,不仅在努力减员增效,也在努力“换”员增效。与此同时,企业乐于使用外来工还有一个重要因素,即劳动关系的非正规性,用了外来工,企业更方便依其自身需要随时解雇或再招,而不受到正式劳动关系的约束。许多企业大量使用外来劳动力来降低成本,并以此提高市场上的竞争力。另一方面,劳动行政部门对企业用工行为,特别是使用外来工方面的检查控制力不从心。从招工过程来看,企业用工绝大多数并不通过政府劳动部门的职业介绍服务机构,而是通过其他渠道,招工过程本身就绕过了行业工种限制的监控;从用工监督检查来看,劳动行政部门中寥寥几个监察人员,往往要承担辖区内众多家用人单位的方方面面劳动监察,不必说外来工使用只是劳动监察的内容之一,即便这几个人员专此一项,也还是难免顾此失彼。以北京市东城区为例,全区有9200余家各类用工单位,有9.8万多外来劳动力,企业使用的外来工中90%以上都不是从劳动部门下属的职业介绍机构招用的。1997年区劳动监察纠正930家违法案件,60%以上属于所称的“私招乱雇”。直接从事管理的劳动部门干部十分辛苦,但效果甚差。他们认为,如果是在计划经济的就业制度下,这样的外来工行业工种管理会很有效,现在就很难产生明显作用。除非政府建立一支庞大的专门队伍来从事行业工种监管,但如果这样的话,不仅政府难以承担骤然增加的管理成本,而且不符合市场经济条件下政府职能变革的原则。

  现在,城市下岗人员较多转入隐性就业,一些城市调查隐性就业率在40%以上,他们一方面享受政府或原单位的生活补助及相关福利保障,另一方面从事其他有收入的活动,特别是受雇于一些企业。企业所以乐于这样做,主要是回避了正式录用还必须承担的工资外一系列福利支出。一些企业有意识地使用大量农民工,其利益激励类似这种隐性就业。因此,如果加大养老、医疗、失业等方面保障工作的力度,强化对企业此项工作的检查,对企业过量使用农民工和廉价使用下岗职工都可能起到比较有效的制约作用,同时也符合社会保障体制改革的方向。从中长期目标来看,进入企业的农村劳动力也应当逐步纳入这种保障体系,以促进那些已经稳定完成职业转换的农民过渡成新式市民,推动中国的城市化进程。

  三、城市实施职业保留的双重后果

  大量外来劳动力进入城市开展经济活动,无疑增加了城市地区的劳动力供给总量,尽管他们与城市劳动力在从业结构上有很强的互补性,或者说主要在相对分割的劳动力市场上运行,但直接或间接在一定程度上加大了城市的就业压力。由此出发,对进城农村劳动力总量进行适当调控是必要的。但同时也要看到,外来劳动力也直接或间接地促进了城市自身的就业增长。从大的方面看,外来人口导致城市经济总量扩大,必然带动就业总量扩大,包括为城市人创造若干新的就业机会;从小的方面看,外来人口交纳的数量可观的各种税费,直接提高了政府用于支持再就业的财力。上海市政府每年从每个外来劳动力收取600元的外来劳动力管理基金,其中大部分用于再就业工作,就是外来劳动力对于城市再就业的直接贡献。至于外来劳动力对城市就业岗位的挤占与对城市就业机会的贡献的量化比较,虽然具有明确的政策意义,但目前尚无法测算。适当控制农民进城的规模总量,即便在城市下岗问题不严重时也有必要,但采取行业工种分类、劳动者按城乡身份分等、就业机会封闭的职业保留政策并不可取,尤其是不能将这种种措施制度化。此类措施的积极作用可能有两方面,一是排挤出少量农民工以安置下岗失业人员,二是向城市居民昭示政府对失业下岗人员的关爱。但是,其在现实生活特别是制度层面上的消极作用应予以重视。职业保留制度以职业分类、国民分等和就业机会封闭为基本特征,即政府将职业工种进行分类,并进而规定一部分就业位置只对特定身份的社会成员开放,不许其他身份的社会成员进入,这些身份标志如种族区别、城乡区别、家庭背景区别等等,以90年代以前的南非最为典型。长期以来,中国的就业制度主要建立在户籍制度基础上,户籍身份不同决定就业权利的不同,尚无直接的制度化的职业保留。现在,一些城市鉴于自身下岗失业问题的严重,在原有户籍制度的基础上,复又制定出行业工种方面的限制措施,并且以前所未有的明确的地方性法规形式出现,首开职业保留制度的先河,虽然是一种新的制度设计,但并不是改革方向上的制度创新,恰恰相反,只能说是户籍和就业体制改革进程的一种逆转。就其许多具体措施的社会后果而言,确实是在强化就业领域已有某些淡化的城乡分割和制度性歧视,强化了城里人和乡村人的身份等级色彩。职业保留措施的制度化,明显恶化了外来劳动力立足城市的制度环境,使大量进城农民的就业活动转入“地下”,成为打“黑”工。建立的劳动关系既不具合法性,自然也就更难规范,尤其无法通过加强政府管理来规范。在这种情况下,劳资双方的正当权益都容易受到伤害,尤其是外来工的合法权利更容易受到侵犯,如任意延长工时、随意克扣工资、甚至侵犯人身权利。这些问题的广泛发生,强化了外来工对于城市社会的不认同甚至敌意,往往带来不良社会后果。

  在目前外来劳动力的总量规模庞大且限制清退效果甚微的情况下,如果城市政府加大力度,继续运用行政手段强化行业工种的严格控制,势必造成更多外来工的就业难度增加和失业风险加大。失业对于外来劳动力的生活打击比下岗对于城市职工的打击更为沉重,因为下岗职业还有一定数量的生活保障金。尤其是一部分正在岗位上的外来劳动力被强行清退离岗,人为因素使就业突然中断,不仅造成他们的生活困难,更会造成他们精神上的创伤,甚至激起心理和行为上一定程度的反社会倾向。一方面,从限制岗位被清出来的“民工”大都并不自动离开城市,除非被强行遣返,或者走投无路,但强行遣返往往中途逃回,走投无路往往挺而走险;另一方面,“清”得走农民工,未必“请”得来下岗职工。去年,南京市通过清理农民工为下岗职工腾出了4000个就业岗位,两个月过后,仅有1000下岗职工应聘。这样的做法对企业、民工会产生什么样的影响,损失了多少效率,是需要认真考虑的。根据课题组在浙江省宁波市一监狱对200名犯罪民工的问卷调查,20.2%的人称犯罪前主要想法是“没饭吃了,只好以不正当的手段弄饭钱”,10%的犯罪民工将“没钱吃饭”归咎于老板克扣拖欠工资。在全部犯罪民工中,约有1/3到达城市时身上的钱不足100元,意味着如果在10天内找不着工作,他们连退出城市回到家乡的路费都没有着落。可以说,如果城市政府的政策设计直接恶化了已经进入城市的外来劳动力的就业环境,那么,这种政策实际上也就间接伤害了城市社会生活秩序本身。我们认为,限制清退农民工利小弊大。如果特定条件下确有需要,在实施清退时,也要“有情”操作,一定要考虑到他们的生活承受能力,不能只看到下岗职工要就业,看不到进了城的外来人口也需要吃饭。事实上,并不是所有的地方政府都认同这种新的职业保留措施,比如四川省,省会成都有近100万外来人口,自身也有职工失业下岗压力,但并不提出限制清退,更没有做出行业工种规定,重要的是地方政府用什么思路处理经济体制转轨过程中的就业问题。

  四、促进城市就业应立足于城乡统筹

  城市失业下岗问题趋于严重,就其形成原因来说,与农村劳动力流入并无因果关系。显而易见的事实是,前几年农村劳动力进城步伐较快的时候,也正是城市就业形势较好的时候,农村劳动力进入较多的城市(或地区),也正是就业形势较好的城市(或地区)。城市劳动力失业下岗增多,主要源于经济结构调整和国有企业效益低下。在这个过程中,农村劳动力流入不仅没有使城市经济不景气雪上加霜,相反,以其超乎录常的低成本和对艰苦岗位的较高承受力支持了这个结构调整过程。不难理解,如果没有大量农村劳动力进入,一些城市的传统产业(如纺织、煤炭、建筑、运输等)遇到的问题将会更加严重,城市商业服务业也不会有现在这样的快速发育。所以,试图以排斥农村劳动力参与城市就业竞争作为解决就业的重要途径,是一处既对农民很不公平,也无益于促进城市就业的市场化进程,更与城乡协调发展方向相背离的对策思路。我们认为,解决当前比较严重的城市失业下岗问题,应当继续坚持城乡统筹的就业发展方向,从激活城乡之间劳动力流通而不是强化城乡之间劳动力分割的角度寻找积极解决办法,做好城市和农村两个领域的工作。在城市,应当着眼于提高下岗失业人员在劳动力市场上的竞争能力。大量外来劳动力进入,并没有在整体上恶化城市的就业环境,反而是有所改善,但具体到某些行业的就业岗位来说,外来工的进入难免形成对城市人口就业的不利影响,这是必须正视的。但是,解决的办法不应当是强制圈出一块块不准外来人口涉足的就业禁地,而是应当全面拓宽城市劳动力的就业途径。第一,政府可以首先考虑在培训方面给予城市自身劳动力以优惠待遇,通过多种途径使下岗失业人员掌握新的就业技能,形成新的就业意识,提高对于就业机会的反应能力。从平等竞争的角度来看,城乡劳动力各有短长,城市劳动力自身承担的生活成本低于外来劳动力,如果通过培训倾斜使他们的市场竞争能力有所提高,可以相应开辟许多新的就业位置。第二,可以鼓励部分劳动力到乡村就业,包括进入乡镇企业和进入农业,特别是承包开发耕地或非耕地资源。目前,乡镇企业职工中已有五六百万城市劳动力,说明城里人进入乡村工业大有潜力。在农业领域,近两三年来,许多中小城市,特别是中西部不发达地区中小城市的下岗失业人员,已有若干进入农业开发领域就业的成功事例。城市政府可以进一步总结,采取具体措施加以推动。在农村,应当着眼于从流动源头即农村缩小城市外来劳动力的供给总量,而不是直接把那些流入城市的农村劳动力赶出城门甚至逼上返乡之路。最重要的是能在较短时间内有效地扩大农村内部的就业容量。当前主要应做好三方面工作。第一,扩大农村地区的基础设施建设,如道路交通、供电网络、水利工程、生态环境整治等,吸纳部分农村劳动力就业。国内需求不足而农村市场启动不理想,与基础设施水平较低也有直接关系。因此,加快基础设施建设,不仅能直接扩大农村就业,也有利于启动农村市场。第二,保持乡镇企业的较高增长速度,促进农村劳动力就地向二三产业转移。与基础设施建设有所不同的是,虽然乡镇企业增长过程消化的劳动力在速度上不会很快,但它是一种比较稳定的农村劳动力非农化方式。第三,加快农业生产的深度广度开发,特别是荒山、荒坡、荒水、荒漠等非耕地资源开发。农民本身具有这种开发的高度积极性,也有充裕的劳动力资源,但受到了诸方面条件的制约,如科技、资金、市场等等,国家要给予扶持,适当增加投入。

  (1999年3月)

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