英国福尔顿文官改革

  英国的文官制度发展到 60 年代以后,原有的文官体系已经发生了很大的问题,主要表现为机构臃肿,人员庞杂,其工作效率日益降低,如国防部的文官人数, 1966 年比 1914 年增加了 17 点 6 倍,外交部增加了 74 点 4 倍,内政部增加了 54 点一倍。 [ ① ] 但这些都还只是表面上的现象,因为英国文官制度最大的弊病是在其形成过程中产生的一种“新传统”,这种新传统与英国历史和文化教育都有密切的关系,具体体现就是在文官的任用过程中特别重视通才而不重视专门的技术人才在政府决策部门的作用。重视通才在英国有悠久的传统,英国人认为,治理国家不同于一般的管理工作,其成员必须拥有极高的综合才能,拥有渊博的知识和广阔的视野,因此拥有很高素质的人才能够胜任国家的公职,而这种高素质的人才在英国主要是由牛津大学和剑桥大学这一类的传统高校培养出来的。这类学校重视学生扎实的人文科学知识的训练,其培养目标就是为社会提供“上等人”或领导者,用英国人的话说,就是培养社会主人。在 19 世纪的英国大学中,甚至认为历史和法律这样的学科都是“主人科学”,妇女是不应该学习的。在这样的思想传统下,英国文官主要由牛津和剑桥这样的名牌大学的学生构成,就毫不奇怪了。

  但 19 世纪英国政府面临的工作和 20 世纪完全不同,当时英国盛行的自由放任的经济政策,政府对经济事务和其他的社会事务干预较少,而这些事务本身的难度和所需要的专业知识也十分有限,因此,任用通才类的人才,基本上还是适合英国当时的社会发展的需要的。然而,随着 20 世纪英国经济的进一步发展,国家承担的经济职能越来越多,特别是在福利国家制度建立后,国家不仅要管理各种社会福利事务,还要管理各类国营企业,“混合经济”使得各类专门人才的需求率进一步扩大。 [ ② ] 在此情况下,继续保持任用通才的传统显然不利于英国政治系统的正常运转。

  由于文官机构所存在的问题, 1966 年 2 月,威尔逊首相任命了一个 12 人委员会对英国文官制度的一系列问题进行研究,并于 1968 年由该委员会提出了一个报告,由于该委员会的主席是苏塞克斯大学的副校长福尔顿,所以该报告通称福尔顿报告。其要点如下:

1 ,成立新的文官事务部,有首相兼任文官事务大臣,日常事务则由一名内阁成员中的非部门大臣领导,作为该部行政首长的常务次官,成为国内文官长。

2 ,各个部应有一种部分类别的统一分级制度,并适用于所有非工业文官,对文官的升等程序应作某些改变。

3 ,成立文官训练学院,以培训现有文官,其中一部分名额应保留给私营工商业、地方政府和公共企业的工作人员。

4 ,在大多数部里,除常务次官外,增设一名政策顾问,负责研究部内的长期政策和计划,并保证目前政策的执行。

5 ,各部对本部门文官的录用,应有更大的权力,大部分应由各部直接录用,并加快录用的程序。

6 ,鼓励文官之间与其他工作之间相互流动,各部有权临时雇佣少数专家。 [ ③ ]

  上述建议在同年 6 月被威尔逊接受,并决定设立新部, 1968 年 11 月,英国工党政府成立了文官事务部,其主要职能是负责文官的人事安排等,在行政管理领域中,推动新制度和新技术的发展和应用。当然,这场变革的实质是英国政府的行政管理机制已不适应现代科技的发展,尤其是微电子技术的发展,使整个社会再次经历了一次生产力方面的革命,即人们熟知的信息革命。在这样一次深刻的社会变革中,英国原有的高素质人才,实际上只是一种好看的摆设,由于他们缺乏应有的专业知识,成了真正的外行,而英国过去一直是奉行的外行领导内行的原则,即通才领导各部门的专业技术人员,在新技术飞速发展的 20 世纪,这种格局显然已经不适应英国进一步发展的需要。随着各行业的专业化,文官也应专业化,而打破通才一统天下的局面就成为改革文官制度的关键。威尔逊就曾经对福尔顿坚决表示:“我们必须高举专业化的旗帜”,推倒“外行领导内行”的体制福尔顿委员会在它的报告中也指出,“有新的职能在等待着人们去完成,这些职能需要新的组织形式,需要具有新技能的新人才”。 [ ④ ] 而改革的最终目的,是要彻底改变英国文官体系中长期存在的通才一统天下的局面,使英国的行政管理部门真正地实现专业化,以满足英国在新技术革命条件下进一步发展的需要。

  这样的设想应该说是十分令人振奋的,但在其执行过程中却发生了一些偏差,使得原来的计划没有很好地产生实际的效果。福尔顿委员会在报告中提出了若干建议,这些建议在形式上很多已经被付诸实践,例如成立了文官事务部,开办了文官学院,实现了文官培训的正规化,政府机关的管理得到了改善,行政效率有所提高。但是,改革的最核心的目标,即改变通才统管一切的局面却未能实现,权力重心还在官僚通才一边。下院的报告也未能触及文官与大臣关系这个核心问题,统一的等级机构也是有名无实,开放结构只是在次官以上的最高层中部分地实行, 1972 年虽然把一千多种职位作了简单的分类,可是纵向官职体制还是得以保存,次官以上的行政类人员仍然严格地控制着决策权,专家进入决策层的人仍然寥寥无几。 [ ⑤ ]

  福尔顿委员会的改革是英国历史上第一次对文官制度本身进行监督和管理的尝试,它的积极作用是显而易见的。但使人没有预想到的是,以一心要改革英国政治疾病而闻名的撒切尔夫人上台后,反而终止了这一文官改革的进程,并使文官制度改革的很多成果付之东流。撒切尔政府从成立之时就将控制政府的开支,减少赤字作为政府的一个十分重要的任务,并认为各方面日益增大的开支是“英国病”的根源之一。然而,撒切尔政府虽然认为政府不应积极干预经济方面的事务,对政治方面的事务的干预却越来越多,其结果是英国政府的开支不断膨胀,从 1985 年的 2200000 镑增为 1987 - 88 年的 8600000 镑。 [ ⑥ ] 事实证明,撒切尔夫人想精兵简政“的政策并没有取得预期的效果。而与此同时,撒切尔政府想削减开支的努力却使文官事务部的职权却再次被财政部接管,使福尔顿委员会改革的主要成果之一完全化为乌有。

  在福尔顿改革之前,英国的文官事务实际上一直是由财政部管理的,财政部是英国政府中最古老的一个部,它创立于 12 世纪,经过了若干变革,现在财政部的职责主要由财政大臣行使,财政大臣和财政部的“目前职责,包括管理全国税收和支出,制订有关公共开支的长期计划以促进国家资源的增长,发展国际经济和财政事务上的合作,投资与工业国有化问题,以及会同与经济事务有关的其他大臣共同对经济政策作总的协调”。 [ ⑦ ] 但由于财政部管理和监督着各部的开支,所以财政部实际上是位于各部之上的一个部。在 1968 年 11 月的文官事务部成立之前,统一管理全国文官事务的是英国财政部。对于文官体系而言,由于其工资和服务条件都由财政部控制,所以财政部的发言权本来就很大。当然,对文官事务负首要责任的是首相,因此作为全国文官长的财政部常务次官只对首相负责。把人事管理工作划归财政部主管,一是因为内阁首相向来兼任财政部的首席大臣;二是人事财政两权存在着内在联系;三是可以节约开支。 [ ⑧ ]

  从英国历史上看,财政部从节约开支出发,总是对政府的人事管理规定太严,“卡得太死”,不能创新以适应新的要求。福尔顿委员会设立了文官事务部,就是想改变这一局面,但同时产生的一个问题,就是政府的行政开支逐渐增大。所以,撒切尔夫人上台后,就想通过将文官事务部重新划归财政部而减少开支。这种设想本来也有其自身的道理,但由于没有考虑具体的实施方式,只是简单地撤消文官事务部,所以不仅断送了文官改革的成果,而且由于没有消减官员的总数,所以也未能减少政府的开支。

  福尔顿改革的另一个措施是建立文官学院,文官学院于 1971 年 1 月正式开学,开设的课程有经济、统计、人事管理、社会和公共管理等,从内容上看,是比较切合英国行政改革的实际情况的,但就其目标而言,却十分笼统,因为它只是要求提高文官的行政效率和业务水平,并没有提出这些文官应该具有的专业水平和如何成为各种专业方面的管理行家。正因如此,文官学院的办学方向看起来十分明确,实际上却依然陷入了以前通才教育的怪圈。同时,如何办好文官学院的教育本身也是一个复杂的问题,这主要是因为文官不同于其他层次的受教育者,他们已经接受了各种类型的中等和高等教育,而文官学院的教育究竟要给他们补充什么知识,文官学院的主办者实际上是心中无数的。当时的设想只是想让各级文官成为各行的专家,而究竟应当“专”到什么程度,却并没有比较具体的标准。结果在补充过各种课程时,有些人认为内容太浅,没有什么学习的必要,而另一些人却认为过于专业,学起来十分吃力。同时,对学成以后究竟对未来的工作有什么好处和用处,学院心中也是缺乏具体的考虑。由于文官学院的学员在入学之前已经担任了各种公职,而他们在参加学习以后,其工作职位一般已为他人替代,于是,一个以前未曾设想的问题出现了,那就是这些接受训练的人,按理应该在毕业后担任更为重要的工作,享受更高的待遇,但实际上等他们毕业时,却往往发现他们原有的职位已被他人占据,新的工作岗位对自己的业务也没有什么特别的要求以施展自己的才华──自己的刻苦学习很难得到应有的回报。

  此外,文官改革在一定程度上也触犯了原有的利益集体的利益,主要是财政部的利益,因为它将以前属于财政部的很大的一部分权力剥夺了。而权力具有如同鸦片一样的魔力,一个人不论他以前对权力是如何深恶痛绝,一旦自己尝到了甜头,就不会轻易脱手。“对一旦获得权力的人来说,欲要他恢复原来的处境是决不可能的。他每时每刻都在关注着巩固和扩大权力,加固保护自己地位的壁垒,并尽量从大众对他们的制约中摆脱出来。行使权力会给人的个性产生难以磨灭的影响。即使是最单纯的理想主义者,当它掌握权力以后,也难以避免行使权力而产生的腐败。”因此一些人认为,这是一个“普遍的和一般的心理学事实”。 [ ⑨ ] 而财政部是英国最有实权的一个部,要从这样一个部中将权力移走,遇到的反抗是可想而知的。可以这样说,财政部没有什么有求于文官事务部的地方,而文官事务部却有很多要求助于财政部,这样,两者之间的关系实际上本来就是不平等的,在这样一场改革的较量中,财政部几乎占据着无可置疑的优势。由于文官改革的本质是要逐步取消通才在英国文官系统中一统天下的局面,而财政部以前的构成主要以“通才”为主,他们很自然地对其做法不满,也就很自然地会假借各种名义重新设置或加强有利于维持自己权力的机构,并在文官事务部的各种工作中设置相应的障碍。他们在文官学院的课程设置、课时分配、教学方法当等方面都想方设法地进行刁难,极力缩小文官学院在培训专才文官方面的作用,以确保通才文官在英国政府中的优势;同时,文官学院与政府各部门的关系也不够融洽,也使改革工作受到了一定的影响。 [ ⑩ ]

  而原来政府部门的工作人员,对文官学院的毕业生也有一些看法,他们一般认为自己的具体的位置上苦干,没有功劳也有苦劳,而那些到文官学院学习的人,什么也没干,只是学习一些书本知识,就可以得到提升,未免对在具体岗位上苦干的人太不公平了。而这些部门的负责官员,为了调动本部门人员工作的积极性,其晋升也只能以工作的业绩为标准,很少考虑工作人员到文官学院的学习成绩,这也打击了文官学院学员的学习积极性──因为事实证明在文官学院的读书对自己的仕途帮助不大。这种种因素使得福尔顿委员会的改革基本上流产,虽然改革在某些形式上取得了一些成效,但其最根本的目标却未能达到。

  从福尔顿改革流产的过程我们得到的启示是多方面的。首先,任何一种改革都必须切实可行,不能定出超越现实可能性的目标。在一场改革中,要想获得成功,不仅要考虑目标的合理性,而且要考虑现实的可能性,这种现实性可能性的一个重要含义就是要考虑改革会触及那些既得利益集团的利益,会引起这些既得利益集团的那些反抗,不能以这些既得利益集团的利益是不合理的就轻易地将他们原有的利益剥夺。因为任何一场改革都是一场力量的较量,最终获胜的一方从历史的经验来看,并不往往是最有理的一方而是实力更为强大的一方。对于改革而言,这就意味着要尽可能地团结一切可以团结的力量,一步一步地推进改革的进程,而不要轻易地实行一步到位的政策。尤其是在官僚体系内部进行的改革,更应该事前进行周密的策划,因为这一个系统本身就是权力的象征,对他们进行的任何一项改革,都必须十分慎重,这不仅涉及到一个原有利益集团的利益重新分配的问题,还因为任何一项改革,对官僚们来说都意味着对其原有政绩的否认。这就需要事前对改革牵涉的方方面面都作仔细的调查,对改革可能会遇到的阻力有足够的准备。

  其次,对文官学院这种培养公务员的形式也应该进行客观的分析。福尔顿委员会倡办的文官学院之所以失败,除了上述的一些缺陷外,我觉得还有一些问题需要考虑。首先,英国原有的官僚体系是英国历史上学历主义的体现,学历主义与官僚体系的关系表现为,官僚制必然对其成员提出职务就任资格的问题,也就是学历方面的要求。从历史的观点看,提出这一要求是一种历史进步的表现,因为它排除了依靠血统来就任官职的特权主义传统。但与此同时,学历是一种特殊的财富,它是需要经过努力奋斗,并经过多种复杂的考试程序才有可能取得的。这就是说,并非每一个人都能取得合乎文官要求的学历,因而从理论上讲,文官系统并不是向每一个人同等的开放的。既然不是向社会的每一个人同等的开放,文官体系也就很容易形成一种排他性的特殊的利益集团,如果所有的文官都从同一个学校毕业,接受同一种教育,那么,形成一种封闭式的利益集团的倾向就更为明显。事实上,法国的文官体系已经表现出了类似的特点。由于巴黎高等行政学院的毕业生占据了政府中的一切要职,所以,其三权分立的原则已受到了严重的威胁。虽然政府的立法、司法和行政官员各司其职,但在私下场合,大家却都是“校友”,这就使各种腐败的弊病极易产生,很多重大的事情只要“校友”间通个电话就行了,三权分立的实际目标完全落空。所以福尔顿委员会的改革虽然流产,但也并不完全是一件坏事,因为它至少在某种程度上使英国避免了法国出现的那种局面。而我国目前进行的公务员制度的改革,有许多他人的经验是可以利用的。首先,我国的公务员应该按阶段进行人员的补充,第一个阶段应该注重普遍的文化素质,也就是说应以通才为主,首先改变我国的基本干部的文化结构;在取得经验的基础上,第二个阶段再逐步过渡到各种不同的公务员队伍以专才为主的局面。与此同时,公务员学校的培养问题也应该进行实际的论证,而不能轻易地将我国的公务员培养任务完全由几所专门的学校承担。如果那样,有可能在不久的未来,使我国的政坛上出现由几个学校的毕业生完全控制政局的场面。就我国的实际情况看,在开办一些行政管理学院的同时,在各个综合性大学里开设相应的专业,通过多种方式来培养国家公务员的后备力量,应该是较为合理和可行的。这样,既有利于国家可以通过竞争的方式挑选最好的人选,也可以使公务员队伍的构成多极化,避免形成各种特殊的派别。

  最后的一点启示是,公务员制度的改革是一件十分重大的政治行动,并不是简单的人事安排问题,所以,政府在制订公务员制度的具体改革措施时,应该有一个长远的规划,而不能采取一种临时性的政策。因此,在政策出台前,政府的决策应当充分地征询各方面的意见,应当有关于公务员制度的短期、中期和长期的规划,而一旦政策决定下来,就不能轻易地变动,应保持政策的稳定性和连续性。因为公务员的培养有一个较长的周期,任何一种变动都会产生一些不利的影响,所以应尽可能地避免这种情况。

  从西方国家的历史看,在行政管理的改革中,没有一个社会群体能够反映所有群体的利益,而公务员作为一个管理社会的特殊群体,他们的行为却必须要反映社会绝大多数群体的利益,也就是平常所说的公共利益。要做到这一点,就必须解决两个问题,即公务员的培养问题和公务员的管理问题,也就是所谓的使用和监督监督者的问题。而如何解决好这两个问题,世界上没有人给我们提供过现成的答案,我们只有在前进的道路中不断地进行探索,当然,尽可能地吸收他人的经验,哪怕是失败的教训,对我们的工作也是有益的 [11]


注释:

[ ① ] 戴维·巴特勒与珍妮·弗里曼《 1900 - 1968 年英国政事》伦敦 1969 年版,第 174 页。

[ ② ] 马丁·皮尤《国家与社会》纽约 1994 年版,第 239 - 240 页。

[ ③ ] 集体编写《英国政府机构》上海人民出版社 1973 年版,第 90 页。

[ ④ ] 龚祥瑞《文官制度》人民出版社 1985 年版,第 47 页。

[ ⑤ ] 同上书,第 52 页。

[ ⑥ ] 马丁·皮尤《政府与社会》伦敦 1994 年版,第 318 页。

[ ⑦ ] 集体编写《英国政府机构》第 61 页。

[ ⑧ ] 龚祥瑞《文官制度》第 53 页。

[ ⑨ ] 吴春波编译《官僚制统治》北京 1988 年版,第 9 页。

[ ⑩ ] 程汉大《英国政治制度》北京 1995 年版,第 426 - 427 页。

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