从公平视角看公立高校收费

——成本回收理论在中国内地的实践

  原载《高等教育研究》2003年第6期

  「内容提要」20世纪90年代以来,伴随市场经济体制改革的深入和高等教育供需矛盾的突显,大陆高等教育领域逐渐引入市场机制,成本回收理论成为解决高等教育领域财政危机的主要对策。尽管高等教育成本回收政策的实施,在一定程度上改善了高等教育体系的公平性,但从教育财政公平的视角来看,在贷款等配套措施不健全的情况下,高校收费仍会导致教育的不公平乃至社会的不公平,必须设计和完善各种相应的配套措施。

  「关键词」成本回收/公立高校/收费改革/公平

  20世纪80年代以来,伴随国家财政领域和高等教育领域的一系列改革,中国高等教育逐渐引入并实施高等教育成本回收的设想。1993年的《中国教育改革和发展纲要》从政策上明确了这一导向,1997年全国高校基本完成并轨和学生缴费上学的改革,成本回收政策在全国高校全面实施(陆根书1999)。目前,中国高等教育成本回收政策的实施主要体现在公立高等学校收费的增加和以学生学费为主要经费来源的民办高校的发展上,本文主要研究前一种现象。

  随着成本回收政策的实施,高等教育的经费来源越来越呈现多元化的趋势:政府拨款在高等教育中的比重逐年下降,相应地,学生个人和家庭、社会团体、私人企业对高等教育的投资无论在绝对数量和相对比例上都呈上升趋势,尤其是高校收费改革后学生及其家庭所承担的比重增幅较快。本文以成本回收理论为依据,从公平视角分析中国公立高等教育的收费政策。

  一、高等教育成本回收理论

  高等教育成本回收理论是在全球面临高等教育财政危机的背景下提出来的。同时,20世纪70年代以来一系列有关免费高等教育“不公平”的研究也进一步推动了高等教育成本回收政策的实施(Friedman &Friedman 1980;Psacharopoulos &Woodhall 1985;Johnstone1989;OECD 1990)。新自由主义经济学家弗里德曼(Friedman)在提倡基础教育阶段学券制改革的同时,提出学生个人及家庭负担部分高等教育费用的建议(Filedman &Friedman 1980)。美国教育经济学家约翰斯通(Johnstone)于20世纪70年代初提出成本回收理论的构想,并在随后完善了该理论体系(Johnstone1986,1989,2002)。

  如图1所示,高等教育的成本大致可分为教学成本、学生的生活成本和学生放弃的成本(即高等教育的机会成本)三大部分(Johnstone 1986,1989)。在免费高等教育体制下,政府几乎承担了所有的“高等教育净贷币成本”。然而,高等教育成本回收理论的提倡者根据高等教育的准公共性以及“受益者支付”的原则,提出除政府外,学生及其家庭、社会机构作为高等教育的受益者,也应该支付部分的高等教育成本,甚至高校自身也可以通过校办企业的收入以及变卖部分学校资产获得的收入,支付部分成本(Johnstone 1989,2002)。目前各国的成本分担政策主要表现为:免费高等教育时代的结束,公立高校收费政策的实施,学费的上涨,资助方式的改变,以及私立高等学校的发展等(Johnstone 1989;OECD 1990;Albretch &Ziderman 1992;Ziderman &Albretch 1995;赵中建1996;张民选1999;Johnstone2002)。
  

  图1高等教育成本的观念和结构

  二、高等教育成本回收政策的实施:中国公立高等学校的收费改革

  1.公立高校学费的上涨

  中国高等教育成本回收政策自20世纪80年代末后逐渐推广实施。1989年中国正式确立普通高校的“双轨制”系统,对部分学生实行收费上学的政策,1997年完成自费生与公费生的并轨,这样,几乎所有学生(除少数专业外)都必须缴费上学。1996年,原国家教委、原国家计委、财政部联合颁发了《高等学校收费管理暂行办法》,高校学费标准根据年平均教育培养成本的一定比例确定。不同地区、不同专业、不同层次学校的学费标准可以有所区别。学费标准要充分考虑到当地经济发展的水平、学校办学条件和群众经济承受能力。现阶段,学费比例最高不得超过培养成本的25%,具体比例则必须根据经济发展状况和群众承受能力分步调整到位。

  高校收费政策实施以来,学生的学费增长幅度很大。1989年部分高校只象征性地收取200元左右的学费,1996年并轨试行后学费一下子涨过了2000元,1997年全面并轨后学费一直徘徊在3000元左右,但2000年的收费标准猛涨,普遍在1999年的基础上提高了15%左右,有些地区高达20%,学费涨过了4000元(唐凯林2001)。从表1看,1996年全国普通高校平均学费超过了生均教育经费的20%,1997年比重有所下降,到1998年达到25%.
  

  资料来源:康宁(2000);中国教育经费统计年鉴(1996-2000);作者计算。

  2.三个生均成本概念

  本文需要澄清“生均培养成本”、“生均教育经费”,以及约翰斯通(Johnstone )提出的“生均高等教育成本”三个成本概念之间的差别。“生均培养成本”是从高等教育支出的角度将各种成本归类,包括公务费、业务费、设备购置费、修缮费、教职工人员经费等正常办学费用支出(原国家教委、原国家计委、财政部1996),其中不包括学生的日常生活开支、购买书籍和其他学习用品的日常学习开支,更不包括学生放弃的机会成本。“生均教育经费”则主要根据高等教育机构经费来源统计来自政府、个人(学生及其家庭)以及社会各界的教育投入,其中不包括学生所放弃的成本。从这个意义上讲,“生均培养成本”和“生均教育经费”所统计的数据都可能低于约翰斯通从学生角度估算的“生均高等教育成本”。但同时需要注意的是,高等学校的一部分支出与学生的教学没有直接的联系,如附属中小学的开支、部分科研经费、校办企业的投入等,将这些费用包括在内又无疑会夸大学生的高等教育成本(注:将教育经费转换成教育成本需要根据不同的权重剔除与教学无关的费用,这是一个复杂的计算过程,需要具备学校的各项会计报表、“教职工工作量表”、“课程表”等资料(袁连生2000)。在本研究中,由于资料有限,无法进行相关的计算。)(袁连生2000)。

  因此,“生均培养成本”、“生均高等教育经费”与约翰斯通(Johnstone )的“生均高等教育成本”三者之间不是完全对等的关系,但在整体上,部分成本的少算和多算又部分地抵消了误差。本文在分析时,粗略地将高等教育生均经费作为生均高等教育成本的替代值。

  3.高等教育成本回收政策对高等教育成本分担结构的影响

  (1)原有高等教育财政体制下的成本分担模式。实施成本回收政策以前,与计划经济体制相配套,中国政府实施的是“免费”加“人民助学金”的高等教育财政体制。学生不仅不需要交纳学费,享有政府提供的免费住宿,每月还有政府提供的“人民助学金”。除放弃的收入外,学生及其家庭为接受高等教育只需支付“书籍、文具等开支”和补足“人民助学金”之外的“住宿及其他生活开支”(见图1)。而且,在当时的生活条件下,对部分学生而言,由政府提供的“人民助学金”,除可以支付所有的生活和学习开支外,有的甚至还有结余。这在某种程度上也补偿了学生因受高等教育而放弃的收入。因此,在高等教育的总成本中,政府几乎承担了全部的高等教育直接成本,学生及其家庭的投入只占其中很小的一部分,而社会各界的投入几乎为零。

  (2)收费改革后的高等教育成本分担模式。伴随高校收费改革,学生贷款的实施,以及高校后勤社会化的趋势,高等教育成本分担模式逐渐改变。学生交纳的学杂费部分地补偿了原先由政府全权承担的教学成本;原先由政府补贴的住宿、生活,以及书籍和文具等其他教育成本,现基本由学生及其家庭承担。因此,学生及其家庭在高等教育成本中承担的比重增加,体现了图1中“缴学费时家长和学生支付的成本”,政府承担的比重减小。(注:当然,中国政府与此同时也实施了相应的贷学金方案,以帮助并部分地补贴学生支付在学期间的学习和生活费用,如1999年推出的“国家助学贷款担保方案”和2000年开展的国家助学贷款和商业银行教育贷款。但从目前的情况看,由于贷款覆整面有限(占盛丽、雷万鹏、孔繁盛、钟宇平2003),而且贷款只是推迟了学生对高等教育成本的支付,并未能实质性地减少学生及其家庭的教育开支。)。从国际经验看,大部分国家和地区的高等教育在实行收费政策后,学费所占高等教育成本的比例大约在20%左右,如香港的18%(OECD 1990;钟宇平、陆根书1997)。从平均学费占高校生均经费开支的比例,以及学杂费收入占高等教育总经费的开支看,中国也基本上维持在这个水平。但这只是全国平均数据,中国内地经济收入的地方差距很大,因此高校收费的增长对不同地区、不同收入阶层家庭所产生的影响是不同的,这带来了人们对教育财政公平问题的关注。

  三、高校收费对教育财政公平的挑战

  充分性、公平和效率是教育财政的三大原则(Benson 1978;Benson 1995;Odden &Picus 2000)。成本回收政策的实施旨在减轻政府财政压力的同时,扩大高等教育的入学机会,使公共教育资源在不同阶层间的分配更加公平,并通过竞争提高教育资源的利用率,以达到公平和效率的统一(Friedman&Frieman 1980;Psacharopoulos 1985;Albretch &Ziderman1992)。伴随高等教育成本回收政策的实施,中国高等教育毛入学率由1990年的3.6%上升到2000年的11%(纪宝成2002),扩大了参与高等教育的机会。从这个意义上讲,中国成本回收政策的实施在一定程度上改善了高等教育体系的公平性(钟宇平、龚放、陆根书1996;钟宇平、陆根书1997),然而,如果收费标准不合理、配套措施不完善,收费政策的实施也会造成教育不公平。

  1.家庭经济承受能力的差异

  高等教育成本回收得以实施的条件之一是学生及其家庭付费能力的增强。1978年改革开放以来,中国国民收入的分配明显由政府转向个人,加上国内经济的快速发展,个人的收入有显著的提高。据国家统计局的资料,1990年农村人均纯收入为686元,1998年增加到2162元;城镇居民人均可支配收入,1990年为1510元,1998年上升到5452元(黄泰岩、王检贵2001)。然而,在城乡居民收入水平提高的同时,不同地区、行业和所有制之间,城乡之间及同一区域内部贫富之间的收入差距也在不断扩大(胡鞍钢、王绍光、康晓光1995)。其中,尤以城乡差距最为显著。1997年国务院研究室课题组的研究发现,城乡总的基尼系数已经接近作为收入差距较大标准的0.40(国务院研究室课题组1997)。
  

  注:1990年只有部分学校开始收学费,无法统计全国平均学费效,200元只为大概数据。

  资料来源:康宁(2000);黄泰岩、王检贵(2001);唐凯林(2001);作者的计算。

  从表2可以看到,从免费到部分学校象征性地收取200元,直至1999年全国普通高校学费涨到3000多元,全国普通高校的平均学费在10年间增长了15倍之多。城镇居民从1990年以来,虽然人均可支配收入增长了将近4倍,但不断增长的学费还是给家庭带来了一定的经济压力。以一家三口计算,如今城镇居民至少需要拿出将近20%左右的支出用于子女的高等教育。农村家庭的境况更加严峻。虽然农村居民纯收入远远落后于城镇居民,但他们却同样需要承担高校学费上涨所带来的经济压力。20世纪90年代初,一个农村孩子上大学缴的学费只占家庭人均纯收入的29%,到1999年,一个农村孩子的学费需要占用家庭近3人的纯收入,这其中还不包括学生所要交纳的住宿费和日常生活开支。可见,高校学费的上涨对高校学生及其家庭带来了一定的经济压力,但不同收入家庭对学费的承受能力相差很大。在相应的配套措施不完善的情况下,高额的学费很可能成为不少家庭接受高等教育的障碍,造成高等教育机会的不平等和教育结果的不平等。

  2.高等教育机会的不平等

  高校学费的上涨加上收入差距的拉大,可能会使受高等教育的机会更多地向高收入阶层倾斜,造成高等教育机会的不平等。当前,中国内地大学生的经济来源主要是家庭(Li &Min2001)。有研究者认为,家庭经济贫困、生活在边远地区以及少数民族地区的人口对于高等教育收费变化的反应是最敏感的,因此,对高等教育进行成本补偿将不可避免地挫伤这一部分人(主要是低收入家庭子女)接受高等教育的积极性(曾满超2000)。近年来一些对高校学生上大学间付费意愿的实证研究也发现,低收入家庭学生对教育需求的学费弹性系数一般高于高收入家庭的学生(陆根书1999;丁小浩2000a ;Li &Min 2001)。

  另外,图1所示,高等教育成本中还包括学生为上大学放弃的收入。相对于家境较好或经济收入较高的家庭,低收入家庭更需要子女参加工作或务农,以增加家庭的收入,改善家庭生活条件。同时,教育,尤其是高等教育一直以来被许多家庭看做改变现状、向社会上层流动的阶梯。伴随学费的上涨,一些家庭眼看其子女“跳龙门”希望的破灭,甚至提前结束了对其子女的教育投资。高校收费改革实施以来,一些农村地区甚至出现了初中辍学率回升的状况(康宁2000)。

  3.教育结果的不公平

  教育收费改革的实施,不仅可能引发教育机会的不公平,同时也可能导致不同群体高等教育结果的不公平,即家庭经济状况不太好的学生所就读的学校质量较差,所选专业也一般是市场价值不高的低收费专业,从而影响他们的生活前景。这种不公平的根源在于高等教育收费标准的市场化。

  中国内地各普通高校的收费,原则上是不超过各学科专业办学成本的25%.然而,随着高等教育的进一步市场化,不同专业和学校类型之间逐渐形成因供需关系而产生的价格差,即重点高校收费高于普通/非重点院校,热门专业收费高于一般专业,一些国家需要但市场上比较冷门的专业则继续实行免交学费或低收费。2000年全国普通高校的学费都有不同程度的上涨,但农林牧、体育、民族、师范类专业中市场价格不高的专业基本不收费。师范类院校的部分专业也根据市场需求对学费作了调整。以北京师范大学为例,2000年开始,计算机、英语、心理学等较为热门的师范类专业也逐渐开始收取学费。

  重点大学和热门专业收费较高,甚至其一般专业的收费都不是低收入家庭所能承担的,因此,如果只依赖家庭经济来源,这些家庭的子女即使学业成绩优秀也只能选择收费低的学校或专业。这些学生在毕业进入就业市场后,大多数仍将从事收入不高的职业,使不同群体之间的收入差距进一步扩大,可能导致社会不公平的进一步加剧。

  结语

  高等教育成本回收政策的实施,是针对中国政府教育经费不足,缓解当前高等教育供需矛盾的必然选择。但是,高等教育收费政策的制订不能以居民的社会需求作为惟一标准,它需要对国民的富裕程度有恰当的估计(赵中建1996)。从目前中国实施高校收费政策的状况来看,学费增长幅度过快,相应的学生资助体系跟不上,已经对教育的公平产生了消极的影响。

  约翰斯通(Johnstone )认为高等教育成本回收政策的实施存在着三个方面的障碍:技术、战略和意识形态。技术方面的障碍表现为税收体制、通讯体系、金融信用体系的不健全导致学生贷款机制无法实施或成本太大,策略上的障碍表现为国家财政资源有限时只注意实施高学费而不太注重高资助,意识形态上的障碍表现为强调高等教育的公共收益和社会收益而忽略个人收益(Johnstone 2002)。中国自高校收费改革实施以来,在政策层面上已基本消除了意识形态方面的障碍,但在技术和策略方面却仍面临巨大挑战。除了改革和完善整个社会经济、政治领域的配套措施外,在高等教育领域制订合理的收费标准,进一步完善学生资助贷款体系,加强对低收入家庭学生的资助,是解决当前成本回收政策实施中可能出现的不公平现象的必要措施。

  「作者简介」钟宇平(1949-),男,广东新会人,香港中文大学教育学院院长,教授从事高等教育财政、中国教育与发展研究;香港中文大学教育学院,香港

  占盛丽(1975-),女,浙江萧山人,香港中文大学教育学院博士研究生,从事教育私营化、高等教育财政研究。香港中文大学教育学院,香港

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原载《华中师范大学学报:人文社科版》2005年第5期  「作者简介」魏文享,华中师范大学中国近代史研究所副教授;  杨天树,华中师范大学历史文化学院研究生。(湖北武汉430079)  「内容提要」1949年武汉解放之后,在接收改组原有商会、工业会的基础上成立了工商业联合会。新立的工商联直接受新兴政权之领导,在组织、人事及职能方面均已重新构建。与民国时期国家对商会的有限介入相较,共产党领导下的新兴人民政权对工商业联合会采取的是全面强势介入的政策。经改组重建后的工商联在对资本主义工商业的政治、经济改造中发挥了重……去看看

“教育券”实践

本文源起于我国基础教育投资的各种矛盾,本文的研究进路为对理论──即「教育券」制度──的分析和实践的可行性研究。一、「教育券」理论的提出   1950年代,弗里德曼(Friedman)在其《资本主义与自由》1一书中,对政府在教育方面的作用进行了深入的讨论,相应的阐述了充分发挥市场机制在教育发展中的作用的思想。弗里德曼提出,必须区分对学校普通教育服务的资金供给以及对这些学校的运行管理,他认为,没有理由一定要求政府作为资金供给方也必须是学校的运行管理方。  弗里德曼认为,十九世纪后半叶以来建立起来的公共教育制度是……去看看

美国外交政策的军事化及其对中国安全的影响

美国历史学家亚瑟•小施莱辛格(Arthur Schlesinger, Jr.)指出,「每个大国,无论它信仰何种意识形态,都有推崇武力的想法」。1自布什政府上台以来,特别是「九一一」事件之后,由于美国国防部实际上把持了美国外交政策走向,美国不断增加国防预算、相继发动阿富汗战争和伊拉克战争,美国继续推行霸道的核政策、不遗余力地扩大对外军售等因素,美国外交政策的军事化特征日益明显,这方面的事实包括:  一、美国国防部主导美国外交政策的决策权,而美国国务院却经常被边缘化。在财政拨款上,在2003财年,美国国务院和美国国际发展援助署的……去看看

恐怖主义者的仇恨经济学

人们都会用"仿佛电影"来形容9月11日发生在美国的恐怖事件。但遗憾的是,"仿佛"一词无情地隔开了虚构和现实,美学终究无法僭越伦理学的位置。我们无法把肉体炸弹的行为,仅仅当作一场电影或一个绝妙的行为艺术创意,藉此来使人类受到的伤害减轻千万分之一。事实上,恐怖主义者的行为并未结束。这样说不会引起很大争议,那些"蒙面"的恐怖主义者确实正在美国继续制造着各种暴力行动。但我关心的并不是这种头条新闻,因为打击恐怖主义主要属于美国政府的职责,一个普通的异国公民对此几乎毫无能力。而身边博士后的莫名亢奋以至遥远的巴勒……去看看

近来欧洲哲学思想中的政治关注

【阿伦特捐赠给国会图书馆的文献中包括这一未出版的演讲的各种手稿,这一演讲最初在1954年的美国政治科学协会上发表。这里的版本主要以最终的手稿的样子为基础,同时加上了一些补充和修正。】   对于哲学家来说,关注政治并不是一件理所当然的事情。我们的政治学家趋向于忽视这么一点,即大多数政治哲学在哲学家们对城邦和整个人类事务领域消极的、有时甚至是敌对的态度中有其根源。从历史的观点来看,在那些世纪里最为丰富的政治哲学最少得到哲学地思考,因为自我保护和对专业兴趣的彻底维护一样,常常阻止了哲学家们对政治的关……去看看