内容摘要:仅把户籍制度改革停顿在“投资移民”、“技术移民”上,已影响到城镇化的顺利推进。需要将户籍制度改革再推进一步,应逐步创造农民工可转化为稳定的城市产业工人和市民的制度环境。要考虑农民工户口迁入发达地区城镇条件的重新设定,在住房、就学、社会保障、社会管理等方面推进与户籍制度改革相关的配套改革。

  关键词:农民工;户籍制度

  近年我国从改变不利于二元经济结构转变的体制、改善农村劳动力转移环境出发,推进城乡二元户籍制度改革,取得了明显进展。仅把户籍制度改革停顿在"投资移民""技术移民"上,限制有条件的进城农民工在城镇定居,已影响到工业化的顺利进展。需要将户籍制度改革再推进一步,主要是应逐步创造农民工可转化为稳定的城市产业工人和市民的制度环境。

  一、近些年来户籍制度改革取得明显进展

  一方面,进城农民工的平等就业权利、享受公共服务的权利大有增进,附着于城镇非农户口与农业户口两者之上的权利差别明显缩小。我国农民流动、进城务工规模不断扩大,对发挥劳动力资源优势,提高工业、服务业竞争力,促进城市发展,对农村劳动力转移就业和农民增收,起着日益突出的作用。前些年,受城乡分割制度影响,对没有城镇非农户口的农民进城就业,采取限制、歧视政策,专门设置对他们的办证收费,公共服务不覆盖农民工,甚至清退替换、收容遣送。近年来,国家对农民进城就业的政策发生根本性变化。就业限制基本取消,农民越来越获得平等就业的权利;享受疾病预防、子女就学等公共服务的权利有所改善,进城农民工与城镇居民的权利差别正在缩小。

  另一方面,城乡分割的户口制度格局进一步松动。县以下小城镇按照有稳定住所、有稳定就业或收入来源的条件放开户口。浙江奉化等地小城镇,不仅对本地农民开放,也对外来农民工开放。一些大中城市推进了户籍制度改革。多数城市首先对所辖区县的农民放开进城的通道。石家庄等城市在更大范围内放开农民进城的通道。上海市2004年8月起对进城就业半年以上的农民工实行居住证制度,政府通过居住证可以比较准确地掌握来上海人员的情况,农民工参加社保、教育、培训等情况,有利于服务和管理,同时,获得居住证的农民工享有较多的市民权利,如与市民一样标准的社会保险权利等,在一定程度上缓解外来人员落户的困难,找到了一种介于暂住证与落户之间的过渡形式。此外,上海市原来规定两地婚姻,5年以后才能落户上海,现在改为只要结婚就可以转户口。

  二、当前户籍制度改革迟缓,集中表现为对农民工转化为稳定的城市产业工人和市民的阻碍,已影响工业化、农民转移和城市化进程

  (一)突出的问题是户籍制度改革停顿在投资移民、技术移民上,障碍农民工转化为稳定的城市产业工人和市民

  总体上看,当前在外来人口的迁移定居上,发达地区和城市是处在投资移民、技术移民(技术移民或称人才移民,如只容许有大学或大专文化以上的人迁入户口。)和婚嫁移民的阶段上,不容许就业多年的农民工,包括其中的熟练工人,从农民工成长起来的技术管理人员迁移定居,户籍制度改革缓慢甚至是停滞不前。具体表现在:

  1.国家政策规定容许有合法住所、有稳定就业或收入来源的农民在城镇落户,这一政策的适用范围已从小城镇扩大到中等城市。但发达地区绝大多数地方的城镇,只对本地农村人口放开进镇的户口限制,而对符合上述条件的外来农民工到小城镇落户并未放开。珠三角有的小城镇,不仅要求有购买的住房,还要每人交2万元左右的增容费。

  2.对进城就业农民迁移城镇条件中的合法住所,限定为购买住房,投资买住房才能迁移户口,合法租赁住房者不能迁入,抬高了农民工进城的门槛。发达地区城镇房价高,农民工积蓄有限,对他们来说,这是筑起了难以逾越的门槛。

  3.相当一部分农民工已经在流入地扎下根来,成为事实上的常住居民,不可能再回农村,但他们不能享受当地居民的权利。一些地区取消了农业户口和非农业户口的名称,但并未改变附加在户口上的不平等制度。只是在户口登记上取消了两种户口,实际上仍然存在一个城镇户口,涉及从社会保险、银行贷款到公共服务、选举权和被选举权等权益。

  (二)农民工转化为稳定的城市产业工人和市民受阻,对企业发展、农村劳动力转移进程、社会安定和城乡关系产生负面影响

  一是影响企业熟练工人、人力资本的培养和长期发展。利用户籍制度门槛阻碍农民工变为城镇居民,不仅是不顾农民工的转移愿望,也是置企业的要求于不顾。据2004年6月在广东的调查,20世纪90年代就已提出农民工本地化的问题,深圳市率先设立蓝印户口,东莞对投资、买房的容许转入户口,近年对外来大学生也放开了户口。但对就业多年的农民工,包括其中的熟练工、技术管理人员,仍是禁止落户。东莞一些企业家说,一些人已在东莞干十多年了,已经是企业不可缺少的人才,这些从农民工成长起来的技术管理人员,不是一般学校能培养出来的,想留下来,但由于他们不是大学生,不给户口,就不能留下来。浙江、江苏一些成规模的企业也反映,进一步发展要求稳定队伍、提高素质,户口制度使优秀农民工难以安定,影响了员工积累经验和技术。

  二是阻断了农民工本地化进程,加剧了农民工的流动性,是造成发达地区没有形成稳定的产业工人队伍,局部地区出现"民工荒"的一个深层原因。在我国劳动力总体富余的情况下,局部地区2003年初现端倪、2004年显现出一定程度的民工荒,究其原因,除了市场农产品价格上扬、国家政策调整使务农得到一些实惠,农民工增量减速等短期因素外,根本的原因,是在一些地区农民工利益受损害、工资水平受抑制的问题较为突出。过去多年来珠江三角洲一些地方,很流行的方式是要18~25岁的农民工,又多是要女工,一般让她做五、六年,再留下去就要加工资,考虑结婚、生孩子了,那时候就把她们"炒"掉,换一批。二十多年轮换的结果,对企业利润,对地方政府吸引外资是好的,但对农民工是不公平的,更重要的是,对农民工常招常换,以户籍门槛堵塞他们中优秀分子落户的出路,结果是没有形成稳定的、不断增进经验和技术的产业工人队伍。劳动力再丰富,也经不起只用黄金年华一段时间的"使用浪费",18~25岁的农民工占不到农村劳力的1/5,是有限的,所以产业发展用工增长,劳力供求略微有变化,就出现民工荒。城市既然不让农民成为城市产业工人,那么城市就不可能得到稳定的劳动力来源。发达地区和城市想获得稳定的劳动力来源,却又不许农民工转化为城镇产业工人,是造成民工荒的体制性原因。民工荒的出现,表明阻碍农民工转化为发达地区城镇产业工人的体制已是发展的障碍。

  三是影响农民工合法权益的维护,不利于城市社会逐步走向农民工与户籍人口获得平等权利,城市陷入僵持的二元社会,难以实现社会融合和安定。农民进城就业以来,城乡二元户籍制度的影响,不只在城乡之间,已演化出城市内部农民工与原有居民户口、身份、权利不平等的二元社会。农民工已经是发达地区和城市产业工人、常住人口的重要组成部分,在长三角、珠三角等地区的城镇,进城农民工与户籍人口的比例一般为1:2到1:1,二者就业人口多为1:1,部分城市常住人口中的60%~80%为进城农民工。同在一个城镇工作,不仅居住、社会保障、公共服务等方面权利不平等,而且农民工合法利益受损害的情况比较严重,如工资低于最低工资标准,不付加班费,劳动条件恶劣,工伤得不到赔偿。农民工经济利益得不到保障,根本上是因为他们在流入地缺乏社会权利。改革户籍制度,一些农民工本地化,其中的一个重要含义,是行使当地人的基本权利,包括选举权和被选举权。这也是维护其合法权益的根本之举。农民工权益保护缺乏制度性,主要原因是,外来工没有选举权和被选举权,政府不用为其要求负责。许多矛盾冲突,源于外来人员的社会地位和利益没有得到应有尊重及合理的制度安排。现行户籍制度阻碍一些农民工转为城市市民,维护身份权利的不平等,形成城市僵持的二元社会,就难以减少冲突,管理也难以得到他们的支持,与实现社会和谐和安定,可谓南辕北辙。

  四是使城市化和农民变市民的转移进程中断,影响农业、农村发展,导致工业化不仅不能带动城市化进程,而且会进一步扩大城乡差距。工业化是现代经济发展的主旋律。以工业化为经济内涵的城市化,是现代社会发展的主旋律。城市化最基本的含义就是农民变市民,而不是指城市的扩大、美化、现代化。把户籍制度的改革停顿在少数人的投资移民、技术移民上,阻碍进城农民工转为城市市民,就使城市化和农村劳动力转移的进程中断。农村劳动力转移包括向非农产业转移和向城镇转移两个密切相关的进程。阻碍农民工转为城市市民,只是容许他们在城里打几年工,那就是转移的半途而废。这种半截子转移,起不到减少农民,改变就业结构,使土地向务农劳动力流转、富裕农民的目的。把农村劳动力18~25岁的时间用在城里,把培养教育他们成本,以至他们退回农村结婚、生孩子、培养下一代劳动力和自己养老的成本也留在农村,实际上不利于工业化、城市化带动农村的发展,也使农民难以分享工业化和城市化带来的利益。现在我国统计的2003年的城市化率是40.53%,城镇人口是5.2亿,但其中有1.69亿人是农业户口的人,未得到市民待遇。资源向城市集聚,没有伴随农民向城市集聚,是城乡差距扩大的根本原因。户籍制度已是约束农民在工业化中向城市集聚和城市化进展的体制性因素。

  三、克服认识障碍,理清推进户籍制度改革的思路

  同工业化、农村劳动力向非农产业和城镇转移的进展相比,户籍改革进展缓慢,已障碍了经济发展和以城镇化、农民市民化为重要标志的社会发展。障碍不在企业,主要是在城市政府受城乡分割体制影响而存在的一些模糊认识。当前,面对工业化、农民进城就业的发展现实,应该跳出脱离占人口多数的农民和社会转变的大环境,孤立看待城市发展的圈子,理清顺应工业化、农民变市民和城乡结构转变趋势推进户籍制度改革的思路。

  认识障碍之一,是担心放松户口限制,一些农民工变市民,会导致城市人口膨胀,地方承受不了。应该说这种担心是没有根据的。目前我国1亿多外出就业的农民,90%以上是进入城镇,3/4的人一年之中在流入地就业半年以上,他们已在城市就业、生活,而且相当比例的是成户在城市生活。对有留城意愿而又通过多年就业在城市站住脚的农民工容许定居,只是对现实的承认(不是所有进城农民工都愿意和能够留在城市),基本不会带来新的人口膨胀。在工业化过程中城镇是要发展的,农民变市民是一个渐进发展的过程。解放前农民到上海打工,虽然存在社会歧视,但并没有定居限制的制度,这种自由迁移并未引起与经济不协调的人口膨胀。城市发展需要规划,问题在于,一是现有城市规划没有把已在城市就业、生活的农民工规划进去,二是在我国工业化、城市化发展带动"三农"问题解决和城乡结构的转变中,城市规划,不应囿于原有城镇户籍人口,而应是包括农民进城就业、农民变为新市民的城市发展规划,不是主观的计划,而是以市场机制为基础的顺应经济发展、结构转变的规划。我国进入以城带乡、以工促农的发展阶段,使农村大量劳动力转移到非农产业和城镇,稳步推进城市化发展,是客观的趋势,应该有规划地逐步推进城镇化,吸纳农民变为新市民,创造农民工可转化为稳定的产业工人和市民的户籍制度。据国家统计局的调查,2003年外出就业的农民进入地级以上大中城市的占69%,只有推进大中城市户籍制度改革,放宽农民进城就业和定居的条件,才能适应农民向非农产业和城镇的转移。

  认识障碍之二,让一部分农民工转化为城镇稳定的产业工人和市民,城市要为此付出成本,增加部分社会公共费用。但在城市公共资源的分配上,一些城市政府并不愿为农民工城市化付出成本。有的城市虽然在很大程度上是改革开放后借助外资和外来农民工由小城镇变为大城市的,农民工是户籍人口的数倍,却没有农民工落户的通道。他们认为城市20多年的发展不容易,如果在人口问题上不注意,改革成果会付之东流。

  户籍改革的确涉及公共资源分配的利益关系。问题是在城市财政、税收等公共资源中,有着农民工直接、间接作出的贡献,过去讲城市人均GDP ,人均收入,都把农民工排除在外,政府公共服务不覆盖农民工,对他们设置专门的收费,是不公正的。中央已经指出,进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分,为城市创造了财富、提供了税收。城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费,纳入正常的财政预算。在实行这一政策的条件下,一部分农民工转为城市市民,除了其自身通过市场交换获得居住、生活条件之外,只是在养老保险上政府会承担一定的风险责任。重要的是,只要其作贡献而不许其分享公共费用的二元歧视,不可能继续下去了。建立在二元社会基础上的城市,不可能得到安定,实现健康的可持续发展。农民工是社会财富和公共资源的创造者,在看到向他们提供公共服务,增加公共负担的同时,要看到他们已经做出和将要做出的贡献。

  认识障碍之三,是在城市发展中忽视人口集聚、人力资本、产业工人,不愿让农民工获得与城市居民平等的权利,从而影响了户籍改革的推进。

  沿海地区和城市在改革、开放、发展初期,富余的是劳动力,短缺的是资本及相关技术、管理,政府把主要着眼点放在为投资者创造好的软硬环境上,是自然的,必须的,带决定性的。但也隐藏着一种见物不见人的思想偏向。二十多年过去了,这种思想偏向并未改变。多年来一些地方,政府的政策,主要是考虑到满足投资者就可以了,把农民工的权益放在次要地位,对农民工是不公平的。更不想为农民工承担过多的社会成本,整个城市的管理从来不把他们规划、计算进去,比如他们的教育问题,他们的安家问题,只要农民工来暂时做,做了几年后就再换一批过来。重视产业资本、忽视人力资本,特别是只想利用丰富的农村劳动力资源,却忽视农民工占相当比重的产业工人的生存发展,忽视与农民的市民化相联的城市社会发展。而实际上经济发展是人和物两个要素的结合,沿海地区之所以能够吸引国外企业、投资者,除了改革开放的政策环境外,最主要的是丰富、勤奋、廉价的劳动力,继本地劳动力转移之后,有从内地源源不断流入的年轻农民工。由此大量劳动密集制造业、高新技术产业中使用劳动力较多的生产环节转移过来,并凭借劳动成本低,增强了市场竞争力,加快资本积累,赢得发展。而在人们的思想深处,却是在不愁没有农民工的背景下轻视农民工。对农民工常招常换,以户籍门槛堵塞他们中优秀分子落户的出路,结果没有形成稳定的、不断增进经验和技术的产业工人队伍。局部地区民工荒的出现,表明阻碍一部分农民工落户、变为城镇产业工人的体制,与之相联的增长方式,缺乏可持续性,是对见物不见人的一个警告。

  城市人口集聚是与经济集聚连带发生的必然趋势,它的意义,不仅是适应工业化发展,而且是经济、社会组织和生活方式的变化,会促进人的社会化、人们交往方式的变化,生活内容的丰富和质量的提高,促进人们创造力的发挥,并反过来促进经济发展。人们希望城市聚集高级人才,而不愿留农民工,其实城市社会需要多方面的人,人口、要素的流动、组合是由市场决定的,不能由政府强设门槛。城市没有产业工人、现代化的就业队伍,经济的现代化发展就缺少依托。东莞市想用产业升级来对付民工荒。问题在于产业升级缺少不了工人,必须稳定他们,转化为产业工人,才会有熟练工、技术工人,才能够满足产业转型的需要。

  想绕开稳定农民工和户籍改革,也是不可能的。东莞常住人口六七百万人,户籍人口仅为150万人,影响了第三产业的发展,仍主要是作为制造业的加工基地存在。农民工合法权益受损害的情况比较严重,根本上是因为他们在流入地缺乏权利。有的担心农民工有了户口,有了包括选举权和被选举权在内的平等权利,其利益要求对政府和当地社会的影响更大,因此不愿给他们获得户口和迁移定居的选择权。把城市作为原有住民、户籍人口的领地,历史地看,带有一定成分的封建的农业小生产的意识。在由农业社会向城市工业社会的转变中,发生这种意识,不足为怪。重要的是要适应社会化大社会和城市发展,逐步更新观念,代之以开放、包容、民主、平等、竞争、创新的城市精神,实现向全体居民负责的服务型政府转变,这是取得户籍改革进展的重要因素。

  四、顺应工业化城镇化带动农村劳动力转移的发展要求,明确推进户籍制度改革的目标和当前政策措施

  (一)新的发展时期要求推进户籍制度改革,着手取消农民工转化为城市产业工人和市民的体制障碍,逐步打开农民工选择定居城镇的方便之门

  调查表明,发达地区工业化城镇化和农村劳动力转移、进城就业正在进入新的发展阶段,突破户籍制度的障碍,让一些农民工能够由流动到定居,转化为发达地区城镇产业工人,已是不宜拖延的现实需要。一是一些跨越初始积累阶段的企业,已意识到把农民工中的优秀分子留下来,稳定员工队伍,积累经验、技术,对进一步发展的重要,要求政府在户口政策等方面配合。二是发达地区一定程度民工荒的出现,表明以往那种对农民工使用几年就换掉,不让他们进入当地社会安家,不付劳力养成成本的方式,已经开始遇到困难。三是一部分已在城镇扎根、有定居要求的农民工,不能在产业转移的基础上实现迁移城镇的彻底转移,仍是城镇的"暂住人口",受到不公平待遇,难以走向社会和谐和融合。而且他们不可能将承包土地彻底转出,起不到减少农民、富裕农民的作用,对农业的长期发展也是不利的。现在,一些发达地区和城市已经意识到将"暂住人口"中的一部分人接纳为户籍人口的必要。鉴于这些情况,国家应研究政策措施,推进户籍制度改革。

  (二)进一步明确推进户籍制度改革的目的和制度取向,放宽农民进城的设定条件

  户籍制度改革的根本目的是,顺应我国从农村农业社会向城市工业社会转变,使社会管理制度与市场经济相协调,改变城乡二元体制,消除附加在户口上的城乡居民权利不平等的制度,保障公民迁徙和居住的自由,以有利于农民向非农产业及城镇转移和工业化城镇化发展。改革的制度取向,不是取消户籍登记管理,而是剔除附在户籍上的不合理的制度;既不应该让城镇人口继续维持因为户籍身份而享有的特殊利益,也不应该要求进入城市的农村人口去分享旧城市人的特殊利益,而是进一步剥离与户籍直接联系的福利,让户口只具有标志居住地的意义,实现城乡人口的平等权利。在户口失去特殊福利含义的条件下,打破城乡分割、区域封闭,实行以固定住所和稳定就业、收入为依据申报城镇户口的政策,适应农民工向稳定的城市市民的转变;平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权力和义务,逐步实现人口的自由迁徙,建立起城乡一体的户籍管理制度。

  户籍制度改革要在投资移民、技术移民的基础上前进,需放宽农民进城落户的设定条件,降低农民进城门槛。现在,城镇对外来人口迁入户口强调需有购买住房,发达地区城镇房价高,而农民工积蓄有限,很难买住房,这是筑起了难以逾越的门槛。把户口迁移限制过严,难以形成有竞争力又有一定稳定性的就业队伍。要考虑农民工户口迁入发达地区城镇条件的重新设定,基本应是掌握两条原则或标准:一是在申报户口的城镇有稳定的就业和收入,并有缴纳某项保险2年以上的记录,以衡量其稳定就业和收入的能力;二是有合法的住所,即在城市规划的居住区中租借和购买房屋并居住。打破只有购房才能成为城镇常住户口的限制。

  在人口城镇化过程中,租房起着重要的作用,承认农民不是以购买住房一种形式,而是多种居住形式进城(以住宅租赁解决城镇化时期大量乡村人口进入城镇所需的住房需要,是农业社会向工业社会转型中的共同特点。以德国为例,德国是欧洲后起的工业化国家,19世纪中叶,英国已基本实现城市化,德国的城市化才起步。1871年,德国的城市化水平为36.1%,63.9%的人口住在乡村,同我国目前的城市化水平差不多。其后40年,工业推进,非农产业就业扩张,大批乡村人口进城,1900年、1910年城市化水平分别达到54.4%和60%,实现由农村社会向城市社会的转变。这期间大量乡村人口进城,城市人口剧增,1907年,德国总人口5700万,其中流动人口达到2900万人。城镇人口迅速增长,不仅以租房解决居住问题,还出现特殊时期租床位的"租床人".这在过渡期是必然的。如果那时像我们一样政府要求农民工买商品房才允许落户,就势必有碍发展。参见王章辉《欧美农村劳动力的转移与城市化》,社会科学文献出版社,1999年,P174.),符合农民转移和经济、城市发展的进程。世界上从英国、德国、日本,到韩国、印度一些大中城市均是自有住房与租房并存的结构(在人口城镇化过程中,租房普遍存在,世界上一些大城市均是自有住房与租房并存的结构,如英国住房自有率是66%,租房率为34%,而伦敦租房占40%;德国汉堡、墨尼黑租房率分别为77%、79%;日本住房自有率是61%,租房率是39%,而东京租房的比重是53%;韩国汉城租房占59%,埃及开罗租房占59%,印度新德里租房占37%,巴西圣保罗租房占35%.参照这种情况,我国也不能把在城镇落户限制在拥有自有住房的范围内。规定农民工只有在城镇购买住房,拥有住房的产权,才能在城镇落户,仍属脱离实际。大量进城农民工在城镇有稳定就业、收入来源和固定住所,但购买住房的为数很少,如果以拥有房产作为落户条件,就把大部分已在城镇生活的农民工排斥在外,影响他们的权益,也影响社会融合和稳定。),我国不能把在城镇落户限制在拥有自有住房的范围内。此外,进城就业农民工绝大多数受过9年以上教育。这些有一定教育素质、有稳定就业和收入的农民工,在就业地自愿定居,成为新市民,将促进与城镇居民的融合,促进经济发展、社会安定。

  (三)当前小城镇、大中城市推进户籍制度改革应采取的政策措施

  首先,要把已经确定的放开小城镇户口的政策落到实处,使小城镇不仅对当地农民开放,也对外来农民工开放。其次,大中城市中都有一批进城多年的农民工,在新的人口统计中已经将他们算成城市人口,可以考虑先在省会以下的城市,适应经济发展,尊重农民工在就业地定居的选择权,放宽入户条件,对在城市有合法住所(包括在城市规划的居住区中租借房屋)、稳定职业和生活来源的,允许在当地登记户籍,进城定居,并依法享有当地居民应有的权利,承担应尽的义务。起步期,可先对受过高中、中专教育,在城镇就业和参加一种社会保险三年以上的,对虽达不到高中文化水平,但企业要求留下并为之参加社会保险承担责任的,对自办企业、雇请员工、纳税五年以上的,准予迁入城市,逐步取消农民工转化为城市产业工人和市民的体制障碍。再次,在特大城市对进城农民的合法地位予以承认和保障,可以像上海市那样试行居住证制度。

  (四)在住房、就学、社会保障、社会管理等方面推进与户籍制度改革相关的配套改革,取消对外地户口农民工的歧视,使之逐步获得平等的权利

  要深化城镇住房制度的改革,使买房或租房不受户籍和身份的限制。政府要统筹规划,引导发展面向中低收入居民的住宅产业,降低商品房价格,减少农民进城安居成本。可考虑改变目前城市土地使用收费制度,实行按年征收,使政府每年都有稳定的收入来源用于城市建设,又降低了住房成本和价格,便于大多数居民包括一些进城农民工买得起房,降低住房费用。政府投资建廉租房,以劳动寿命40年为住宅回收期,确定月房租。按照政府规划、社会投资、市场运作的方式,支持社区建设房租低廉的民工公寓、居住小区,使进城打工收入不高的农民租得起房住,降低农民进城的"门槛".消除就学制度中对农民工子女的户籍歧视,保护流动儿童受教育的权利;从简单易行、农民工急需的险种开始,使社会保障逐步对农民工"低水平、广覆盖";让居住一定年限符合条件的农民工参加社区管理和选举,都是在推进渐进式户籍制度改革中必须同时推进的制度改革。

  (本文是"中国农村劳动力转移制度环境研究"课题组在对40个村经济发展与就业调查,对上海、浙江、广东等地农民工社会管理调查的基础上完成的。)