原载《中南财经政法大学学报》2005年第5期

  「作者简介」梅建明,中南财经政法大学财政税务学院副教授,博士(湖北武汉430060);

  刘频频,武汉科技大学文法与科技学院硕士生。(湖北武汉430081)

  「内容提要」近年来,随着国家“应保尽保”政策的逐步落实,享受城市最低生活保障的人数在急剧扩张。我国低保群体生活状况及生活条件仍然堪忧,但低保群体对政府的低保政策普遍持满意态度。当前应从主要关注效率转移到公平与效率并重上来,通过建立综合性的城市扶贫救助体系尽可能缓解城市贫困。

  「关键词」低保群体/低保政策/公平与效率/生存权与发展权

  一、问题的提出

  改革以来,在经济高速增长的同时,社会收入分配的差距也开始逐渐拉大,目前基尼系数已经接近0.5.社会收入分配的严重失衡,不仅由于社会边际消费倾向下降而影响了经济的进一步稳定增长,而且低收入群体的不断扩大及其生存状况的不断恶化与科学发展观也是背道而驰的。为缩小城市收入分配差距,1997年我国开始在全国推行城市低保制度,到2003年享受低保的城市人口达到2247万人,越来越多的已经存在的城市贫困人口得到了较为有效的基本生活保障。从武汉市的情况来看,到2004年10月,武汉市低保对象达到11.77万户,救助人数30.02万人,占全市非农业人口的6.53%。

  但是,受到低保救助的贫困群体目前的生活状况到底如何?政府提供的低保在多大程度上起到了缓解贫困的作用?当前的低保政策在运行中有哪些好的经验及存在哪些问题?下一步低保政策如何调整才能在贫困群体和政府之间实现双赢?带着这些问题,课题组2004年暑期在武汉市民政局低保中心的支持下对武汉市低保群体进行了一次抽样调查。调查的程序是:首先确定抽样调查的低保户数为490户;然后将490户指标平均地分配到武汉市的7个中心城区(郊区城镇没有包括在内);每个城区随机抽样确定要被调查的70户家庭,随后调查员深入到每户家庭进行入户询问式调查。本次调查发出问卷490份,回收450份,回收率为91.8%,其中有效问卷387份,但是在这387份有效问卷中仍有不少问卷在不同的调查项目上存在空缺现象,出于学术的真实与严谨性,我们在分析具体资料时严格按照问卷的实际情况给出。

  二、当前低保群体社会经济特征描述——以武汉市为例

  (一)户主及其配偶社会经济特征

  户主及其配偶是低保家庭的主要成员,样本户中大多数家庭人口数为3人,而第三者往往为未成年人,我们在分析低保人群社会经济特征时选取户主及其配偶为主要对象。

  1.年龄。从年龄特征上看,低保人群的年龄正趋向年轻化。就户主本人来说,40~49岁年龄段人口数量为227人,占所调查样本数量的60.4%,30~39岁年龄段人口数量为43人,占样本数量的11.4%,两者合计30~49岁年龄段人口数量占样本数量的71.8%。如此大规模的中青年人群成为政府救济的对象在世界上可能都不多见。

  2.受教育状况。在387户家庭中,户主文化程度在初中以下的有146人,占所调查样本数量的51.2%,高中及相当于高中文化程度的为166人,占42.9%,高中以上文化程度的仅有14人,占3.6%。户主配偶的文化程度水平分布与户主本人没有差别。这表明,文化程度的高低与收入水平高低呈明显的正相关关系。

  3.就业状况。2003年户主就业的人数为20人,占所调查样本数量的5.2%,失业人数达到219人,占56.6%,残疾人数占14.0%。数据表明,失业是导致低收入并成为低保人群的主要原因,因残疾而成为低保群体的并不占优势。另外一个值得关注的现象是,相当一部分离退休人员也成为了享受低保者,这一部分人口数量为21人,占所调查样本数量的5.4%。

  4.医疗保障状况。在医疗保障状况方面,能够享受公费医疗的户主仅占所调查样本数量的3.6%,参加医疗保险和社会统筹的户主也仅占5.7%,二者合计为9.3%,而医疗费全部自付的户主则占68.5%。但2003年末,武汉市城区参加社会养老保险的单位1.7万家,参加社会养老保险的职工人数为153.54万人,参加失业保险职工人数94.26万人,参加基本医疗保险的职工和退休人员共131.2万人。由此看来,低保人群不仅收入低微,而且绝大部分也被社会医疗保障体系排除在外。

  5.2003年387户低保家庭户均家庭收入状况。从表2中可以看出,被调查的387户低保家庭2003年户均总收入4236.94元,以户均3口之家来算,低保家庭人均年收入为1412.31元,而湖北省城市居民人均可支配收入为6789.0元(2002年),武汉市城市居民人均可支配收入为8524.52元(2003年),低保家庭人均年收入分别占湖北省城市居民人均可支配收入和武汉市城市居民人均可支配收入的20.8%和16.57%。从收入结构看,工资收入为市低保家庭的主要收入来源,而财产收入和转移收入均为0.

  6.2003年387户低保家庭户均家庭支出状况。从表3中可以看出,被调查的387户低保家庭2003年户均总支出为6654.43元,以户均3口之家来算,人均年支出为2218.14元,而2002年湖北省城市居民人均总支出为7159.7元,武汉市城市居民人均总支出为7251.32元(2003年),低保家庭人均年支出分别占湖北省城市居民年人均支出和武汉市城市居民年人均支出的31.0%和30.6%。从支出结构看,低保家庭主要支出项目为食物支出、教育支出及医疗费用支出,它们分别占户均总支出的30.13%、32.54%、14.94%,三项合计为77.61%。

  从以上户均家庭总收入与总支出的比较来看,低保家庭显然大都存在资金债务,而且户均债务数量超过2000元。

  7.家庭住房及生活设施状况。自从实行住房商品化改革以来,城市居民的住房条件得到了较大的改善。到2003年末,武汉市城区居民人均住房建筑面积23.92平方米,住宅自有率达到78.4%,但从对387户低保家庭的调查结果来看,目前武汉市低保群体的居住条件仍然堪忧。(1)关于房屋产权。到2003年,被调查低保家庭对现有住房拥有完全产权的户数为154户,占37.2%,租房户为193户占49.9%。(2)关于住宅建筑样式。在被调查的低保家庭中,住宅建筑样式为一居室的有78户,二居室的有59户,三居室的有5户,而住在普通楼房和平房的户数有232户占59.9%。(3)关于装修状况。被调查的低保家庭的住房未装修就入住的为358户,占92.5%,有装修的仅为29户。(4)关于用水情况。共用自来水的户数为138户,占35.7%,独用自来水的为245户,占63.3%。(5)关于卫生设备。在所调查的387户低保家庭中,无卫生设备的有74户,占19.1%,共用卫生设备的为75户,占19.4%,有厕所无浴室有164户,占42.4%,有厕所浴室的仅有45户,占11.7%。(6)关于燃料使用情况。使用管道煤气及液化石油气的户数为228户,占58.9%,但仍有113户低保家庭以煤作燃料,占29.2%。

  (二)低保家庭对低保政策的意愿

  低保群体对低保政策的意愿是评判现行低保政策绩效的重要标准,抽样调查从三个方面就低保群体对低保政策的意愿进行了询问。

  1.低保家庭对低保政策的满意程度。表示很满意和满意的共有193户,占被调查户数的49.9%,基本满意的有150户占38.8%,不满意的仅有27户,占7.0%。显示出了较好的社会效应。

  2.低保家庭对当前低保政策存在的主要问题的认识。选择保障标准太低,不足以满足基本的生存需要的达到232户,占被调查户数的59.9%;选择有些人不符合保障条件,也成了保障对象的为79户,占20.4%;选择政府工作人员在操作过程中存在严重的徇私舞弊行为的为4户,仅占1.0%。

  3.假如您有了工作或者由于其他原因收入增加了,已经可以不依靠“低保”维持生存,您愿意主动退保吗?在是否愿意退保的选择上,有298户低保家庭认为如果有了工作或者由于其他原因收入增加了,已经可以不依靠“低保”维持生存时,愿意主动退保,以使其他更贫困的家庭能够及时得到政府救助。但仍有46户家庭选择不会主动退保,占11.9%。

  (三)主要结论及相关分析

  1.国有企业改革中的下岗、失业工人成为贫困群体的主要组成部分。2004年10月,在武汉市30.03万低保群体中,下岗9.14万人,占总人数的30.45%,失业7.59万人,占总人数的25.26%,二者合计占总人数的55.71%。这一数据与我们入户调查的数据基本吻合。显然,国有企业改革中的下岗、失业工人成为了城市贫困群体的主要组成部分,这与我们改革的根本目标是相背的。国企改革进行到今天,应该说改革初衷是好的,改革也从最初的放权让利到十六届三中全会提出现代产权制度,但总体来看改革的绩效并不明显。一方面,改革并没有使一大批国有企业通过卸下包袱走市场化道路而发展壮大,相反却出现大量的国有资产被少数人侵吞甚至被转移到海外,与非公有制企业相比国有企业整体经营状况没有根本改观。另一方面,大量的工人先是下岗后是失业,他们中的相当一部分沦为贫困者阶层,城市贫富差距日渐扩大。因此,当前很有必要对自1984年以来的国有企业改革进行总结,尤其是对改革中存在的群众反响强烈的问题进行反思和整顿,在确保国家和工人的利益不受损害或少受损害的前提下稳步推进国企改革。

  2.由于政府财政支出不足,低保保障标准偏低,再加上由家庭承担的教育、医疗支出逐年攀升,使低保群体的贫困生活雪上加霜,生活状况仍不容乐观。这里实际上涉及到的是政府职能问题。要真正从社会层面缩小贫富差距,从政府角度来看必须转变财政支出结构,政府应更多地承担公共财政职能,即在社会保障、教育、卫生、国防等方面增加财政支出。

  目前在我国财政支出中,经济建设费所占比重超过市场经济国家,虽有一定的合理性,但也存在着对竞争性领域的过度介入,违背了公共财政原则。如2000~2002年财政仍增拨企业流动资金71.06亿元、22.71亿元和18.97亿元,占同期财政支出的0.45%、0.12%、0.09%。又如2000~2002年财政拨付挖潜改造和科技三项费用865.24亿元、991.56亿元和968.38亿元,占同期财政支出的5.45%、5.25%、和4.39%。社会保障和科教卫生事业投入不足。1999年我国的抚恤和社会福利救济费为179.88亿元,占财政支出的1.36%,2000年为213.03亿元,占财政支出的1.34%;2001年为266.68亿元,占财政支出的1.41%;2002年为372.97亿元,占财政支出的1.69%。1997~2002年国家财政性教育经费占GNP 的比例分别为2.5%、2.59%、2.79%、2.87%、3.19%、3.41%,低于发达国家5%左右的水平。我国1999年政府财政投入研究与开发经费占GNP 的比重仅为0.66%,低于发达国家3%左右的水平,也低于发展中国家印度的0.73%(1994年)、巴基斯坦0.92%(1987年)、巴西的0.84%(1995年)[1].我国多年以来要求达到的1.5%左右的水平未能实现。

  具体到城市贫困群体来看,在社会保障尤其是医疗保障和教育支出主要由自己负担的情况下,生活状况难以在短期得到根本改善。

  3.低保政策的实施虽然为大多数群众所认可,但是这种制度在操作过程中存在较多的搭便车现象,使其功能大打折扣。从武汉市的情况来看,1996年3月1日,武汉市开始在7个中心城区开展低保工作,当时享受低保的每月仅6000余人。此后,该市两次扩大低保范围,将大批下岗失业人员纳入其中。2004以来,享受低保的人数每月已突破30万人,比最初增加了50倍。快速上升的数字,体现了国家对弱势群体的“应保尽保”原则,但很少有人主动退保,骗保事件却屡禁不止。2003年,武汉市民政部门在对低保户进行年审时,发现有9000多户不符合吃低保的标准,违规领取的低保金已超过百万元[2].之所以出现较严重的搭便车现象,关键是收入测算和保障对象资格的认定非常困难,即低保对象的识别在收入申报等相关制度尚未健全的情况下存在较大难度,这样就有相当一部分人通过搭便车吃了低保,增加了财政负担。实际上,这从另外一个角度说明低保政策可能不是一个解决城市贫困的一个长久之计,探讨一个长效的解决机制仍迫在眉睫。

  三、对城市低保救助制度的简要评析[3]

  针对转型时期突发的城市贫困问题,中国政府相继实施了下岗职工基本生活保障、失业保险和最低生活保障三条生活保障线。前两条是预防下岗和失业城市居民陷入贫困的保障线,最低生活保障线是对已经陷入贫困的居民进行救助的保障线。另外,前两条保障线保障对象有范围限制,只有最低社会保障线是对所有城市贫困居民进行救助的保障线。这三条保障线在一定程度上保证了城市贫困群体尤其是特困群体的基本生活,起到了缓解贫困的作用。现行的城镇反贫困机制,对缓解和消除城镇贫困现象发挥了非常重要的作用,但由于我们认识上的缺陷和相关制度的不完善,因而从总体上看还存在一些明显问题,有必要进行总结和反思。

  1.重新考虑公平与效率的关系。改革开放以来,为加速经济增长与发展,我们彻底打破了计划体制时期的大锅饭式的平均主义分配模式,而以“效率优先,兼顾公平”的分配原则作为促进经济增长的动力。“效率优先,兼顾公平”较大地激发了劳动者的积极性和创造性,经济增长迅猛。1978~2003年,我国国内生产总值(GDP )年均增长9.4%,2003年人均国内生产总值达1090美元。但自20世纪90年代以来贫富差距不断拉大,目前,基尼系数已接近0.5.一个突出的表现就是在城市出现了数千万的贫困群体,且规模仍在扩大。从经济学的角度来看,贫富分化、收入差距扩大会使整个社会的边际消费倾向递减,社会购买力不足,社会总需求减少。1998年以来我国居民消费需求的增长乏力与此不无关系。不仅如此,现阶段由于贫富差距过于悬殊出现了强势群体和弱势群体的分化,强势群体虽然人数少,但是由于掌握重要权力或者占有大量的公共资源,不仅能够很好地维护自身利益,而且还能够通过各种手段影响改革决策,使规则的制定朝着对自己有利的方向发展。与此相对应的是人数众多的农民和城市贫困群体等,维护自身权益的能力很低,在规则形成的过程中容易成为牺牲的对象。

  因此,当前应对“效率优先,兼顾公平”的分配原则进行调整,调整的目标是重视公平,提升效率。即通过改善贫困群体的生存和发展状况来促进经济、社会协调发展。“效率优先,兼顾公平”发展到极端就是贫富分化愈益严重,而重视公平,提升效率将会使我们在经济、社会、资源等方面找到一个平衡点,以人为本,实现经济、社会的全面协调发展。

  2.关于城市贫困群体的生存权与发展权。人类的生存权是人类的生命安全及生存条件获得基本保障的权利,没有人的生存权,其它一切人权均无从谈起。生存权通常理解为生命权。联合国《世界人权宣言》第三条提出“人人有权享有生命、自由和人身安全”。我国宪法规定,公民享有物质帮助权,就是公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。即国家对其公民的生存权负有完全责任。宪法在确认公民的这一权利的同时,并规定国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。由此可见,政府及社会对贫困群体的救助对政府而言是责任和义务,对贫困群体而言是他们应该享有的权利。应该看到,从目前各级政府对城市贫困群体救助的水平和标准来看,绝大多数的贫困人口的生存已不存在问题,但是,是不是解决了他们的吃饭问题,社会上的贫困就不存在了呢?问题显然没有这么简单,因为人除了享有基本的生存权之外,还应随着社会的进步享有与社会经济发展相适应的发展权。即:随着社会发展进程的推进,每个社会成员的尊严应当相应地更加得到保证,每个社会成员的潜能应当相应地不断得以开发,每个社会成员的基本需求应当相应地持续不断地得以满足、其生活水准应当相应地得以不断地提高。

  无论是穷人或是富人,都应该共享经济增长与发展的成果。尤其是,贫困群体的生存权与发展权应该实现统一。

  3.建立综合性的城市扶贫救助体系。

  (1)促进就业增长是解决城市贫困的首要途径。当前城市贫困人口的主体是下岗失业人员和就业质量不高的人员,透过这些人的就业状态可以看出,失业、就业不充分和就业质量不高是使他们生活陷入贫困的主要原因。在中国当今社会里,劳动依然是人们基本的生存手段。无论对个人还是对家庭来说,就业都是避免贫困和消除依赖性的最有效手段。失业除了浪费人力资源、摧残和伤害人性、使失业者处于被剥夺的边缘状态、扩大社会总资源分配上的差距外,还将加剧两极分化,使贫困、收入分配不公等问题凸现出来,是贫困人口增加的主要原因。从世界各国的情况来看,采取积极的促进就业政策,减少失业人口,提高就业质量,是消除贫困的治本之策。对贫困人口而言,就业是实现其参与经济发展、分享经济发展成果的有效途径,是消除贫困的最基本手段。

  (2)建立完善的社会保障体系。完善的社会保障体系的最终目标是:建立使社会所有公民都享有失业、医疗及养老保障的社会保障体系。但当前我国的社会保障体系极不完善。大多数农村人口和一部分城市人口还没有得到任何保障。这将是一个长期的艰巨的任务。

  就城市贫困群体现阶段的保障来说,除了通过最低生活保障制度来保障他们的基本生存需要之外,在完善的社会保障体系没有完全建立及实现之前,可以通过以下两个方面的救助来一定程度上保障他们的发展权:

  一是建立教育救助制度。虽然我国目前也有奖学金、助学金、学费减免及助学贷款的教育救助政策和措施,但由于资格要求高而覆盖面小,因此需要建立适合我国国情的面向贫困家庭子女的教育救助制度,使他们受教育权利都能得到保障,这也是贫困家庭未来摆脱贫困的关键一环。

  二是建立医疗救助制度。贫困人口的特点是收入低、消费水平低,营养不良的状况比较普遍,心里压力普遍较大,因而他们的患病率往往要高于其他人群。但是贫困群体的医疗保健条件很差,据统计,贫困居民年医疗保健支出为141元,仅为平均水平的44%,得病后能不看就不看,能拖则拖,这就加重了贫困群体生活的艰难程度(民政部救灾救济司社会救济处,2003)。建立医疗救助制度不仅可以提高和改善贫困群体的保健水平,而且可以保证他们不陷入因病致贫因病返贫的恶性循环中。

  (3)充分发挥社会力量募集资金,救济贫困。充分发挥个人、社区组织、慈善机构等民间组织在扶贫工作中的作用,调动社会一切可利用的资源共同对付贫困。

  (本文的研究在入户调查和资料收集方面得到武汉市民政局低保中心大力支持,中南财经政法大学人才引进专项资金提供了经费资助)

  「参考文献」

  [1]陈颂东。财政支出结构的国际比较与我国财政支出结构优化[J].改革,2004,(1):54-59.

  [2]文慧,等。“低保”遭遇的尴尬[N].湖北日报,2004-05-14(4)。

  [3]梅建明。中国贫困与反贫困问题研究述评[J].中国人口科学,2005,(1):88-94.