中国高等教育收费制度改革五十年

  原载《当代教育论坛》2005年第1期

  [摘要]高等教育收费制度的改革不仅仅是对教育收费的变革,更是一项深层次的体制改革,能更好地体现国家教育投入的目的性,完善高等教育人才的培养结构,其实质是体制的创新。本文试图从建国后高等教育收费制度的演变中,寻求高教收费制度改革的动因,考察高教收费制度改革的影响,探索高教收费制度改革的前景。

  [关键词]高等教育/收费制度/改革

  在整个教育体制的改革中,高等教育收费制度的改革也越来越成为全社会关注的焦点。高等教育收费是高等学校向学生及其家庭收取的与就学相关的费用而高等教育收费制度则是国家在一定时期内为实现高等教育目标,完成教育任务,对受教育者收取费用的准则性规定。毫无疑问,高等教育收费制度改革不仅仅是教育本身发展的产物,也是社会各方面张力综合作用的结果。

  一、建国后我国高等教育收费制度的嬗变

  新中国成立后,随着我国经济体制的不断变革,高等教育的收费制度也随之产生变革,大体上经历了四个不同的发展阶段。

  1.免费上大学加人民助学金时期(1949-1978年)

  这一时期,是我国的计划经济体制时期,与之相对应的高等教育实行“统包、统分、免费入学、毕业分配”的招生制度。在免费入学的同时,经济困难的家庭还可申请人民助学金。免费入学加人民助学金政策的推行,适应了当时经济运行与行政管理上的计划和集中的模式,同时也突出反映了教育在很大程度上为政治服务的价值取向。在为年轻的共和国培养科技人才,确保国家建设方面起到了积极作用,但同时也误导了人们对教育本质功能的认识,将教育当成一种纯公益性的消费。

  2.免费教育向收费教育过渡时期(1978-1984年)

  1978-1984年,我国在沿袭了计划经济体制的同时,引入了市场调节的成分。普通高校在国家计划招收的公费生和定向生之外,也开始招收属于市场调节成分纯自费生和委培生。1978年出现了我国普通高等学校招收自费生的雏形,即出现了“收费走读,不包分配”的大学生。1984年,《高等学校接受委托培养学生的试行办法》颁布后,普通高等学校开始招收委培生。这些学生的录取标准会比国家任务计划招收的公费生低,但学生自己或其委培单位需要缴纳部分培养费如学杂费。随着招生和收费制度的改革,原来的人民助学金逐步改革为助学金和奖学金。

  3.高等教育收费正式形成时期(1984-1992年)

  1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》肯定了高校招收自费生和委培生的培养模式,指明了高校“可以在计划外收少量自费生,学生应交纳一定数量的培养费;1989年,国家教委、物价局和财政部联合颁布文件《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》,宣布对”按国家计划招收的学生(除师范生外)收取学杂费和住宿费“,当年全国大部分高校开始收取每年100元到300元的学费;1990年,原国家教委会同有关部委发出了《普通高等学校招收自费生暂行规定》,把自费生完全纳入了国家计划,严格控制招生数量。这一系列的举措从政策上肯定了高等教育应当实施成本分担和成本补偿制度,确立了普通高等学校招生与毕业生就业的”双轨制“系统,启动了将国家负担全部高等教育成本的旧体制转变为由国家与个人分担高等教育成本新体制的改革过程,昭示着我国高等教育放弃了新中国成立后长期沿用的”免费上大学“政策。

  4.高等教育高收费时期(1992年——)

  1992年6月国家教委联合有关部门发出了《关于进一步完善普通高等学校收费制度的通知》,指出“我国地域辽阔,各地经济发展很不平衡,全国指定统一的普通高等学校收费标准和办法,已不能适应改革开放的新形势。”于是全国高等教育开始较大范围地推行招生收费制度的改革,学杂费占高等教育成本的比例大幅度上升,由1992年的4.34%跃升为1993年的12.12%。从1993年起,部分高校出于教育公平的考虑,开始进行招生并轨和缴费上学的尝试,即取消国家任务招生计划和市场招生计划,采用统一的计划形式招生,一条分数线录取学生。与此同时,对所有被录取的学生实行收费上学。1996年,《高等学校收费管理暂行办法》指出每年收取学生的学费占年生均培养成本的比例必须根据经济发展状况和群众承受能力分步调整到位。到1997年,全国所有高校基本完成招生并轨和学生缴费上学改革,成本回收制度在全国高等学校中全面推行。1999年,《关于深化教育改革全面推行素质教育的决定》进一步提出了要适当增加学费在培养成本中的比例,同时规定高校收取的学费最高不得超过生均培养成本的25%。

  二、影响高校收费制度改革的动因

  1.社会经济政治的发展,为制度的改革提供了根本的动力和保障

  从我国高校收费制度的历史演变中,我们可以看到,经济体制和经济制度的改革直接影响了收费制度的改革。一方面,经济体制的转变必然要求与之相对应的教育制度的转变;另一方面,经济结构的转变与发展为制度的改革提供了所需的财力、物力等各种经济实力,保障了改革的顺利实施,使其不仅可能而且可行。同时,我国的社会主义的国家政治体制,在民主集中制的转变过程中也起到了稳定的作用,事实上教育政策的制定本身也是一种政治行为,社会政治的转变同样也影响着教育政策目标的制定、方案的选择,

  2.高等教育发展的需要为制度的改革提供了外在的动力

  我国的高等教育发展相对滞后于经济发展,目前我国的毛入学率为9%,而相同经济水平国家的毛入学率约为16.05%,因此提高高等教育的入学率有一定的必要性。随着入学人数的激增,高等教育的成本也直线上升,校舍的扩大,师资的扩充,图书馆、实验室等配套设施的增加,使得教育经费的增长远远满足不了日益庞大的高等教育规模,而提高高等教育成本的个人分担比例,对高等教育从“免收学费”到“部分收费”直到全面收费也就成了实现规模教育的必要途径。

  3.国际教育的发展趋势,为制度的改革提供了良好的参照模式

  进入20世纪80年代后,世界各国都呈现出提高高等教育成本个人分担比例的趋势,特别是各国普遍推行“教育平等与民主”政策之后,各国高等教育入学人数激增,提高高等教育成本个人分担比例成为各国解决经费短缺的一个重要手段。在高等教育最为发达的美国,从1988~1998年的10年间,公私立学校的平均收费分别增加了20%和28%,澳大利亚则在1988年制定并实施以“(高等教育)消费者纳税形式都分支付高等教育费用”为基础的“高等教育促进计划”。即使在北欧一些高福利国家,各国的教育经费增长同样不能满足高等教育的需求,也开始转向个人分担培养经费。在国际性的高等教育成本个人分担比例上升趋势中,处于同样矛盾状态中的我国高等教育不能不受其影响。

  4.受教育者经济承担能力的提高,为制度的改革提供了可能性和可行性

  第一,受教育者经济分担能力的提高,为制度改革提供了经济基础。一方面,从近年来国民财富的分配结构的情况来看,国民收入的分配明显由“藏富于国”向“藏富于民”转变。在GNP 的最终分配中,政府财政收入所占的比重从1978年的32.7%下降到了1995年的14.1%,而同期个体收入所占的比重则从51.2%增加到了69.1%。国民财富分配结构的变化表明,个人的经济负担能力相对国家而言,已大幅度上升。另一方面,城乡居民收入大幅度提高,居民储蓄也一直保持着较高的增长速度。城乡居民储蓄存款额由1988年底的3801.5亿元上升到2000年的64332亿元,5年里增长了1.2倍。此外,即使是收入较低的居民,国家的相关资助方式如贷学金、奖学金、资助金等的逐步建立和完善,同样也可以帮助贫困家庭子女顺利完成学业。

  第二,对教育价值功能认识的转变,为制度改革提供了思想基础。随着社会主义市场经济的不断完善和发展,人们逐渐意识到教育不再是一种简单的公益性消费,而是一种生产性的投资。人们对非义务教育“谁受益、谁投资”的教育投资观已经慢慢接受,家庭和个人承担适当比例的高等教育成本也逐渐为人们所接受。高等教育的高回报率和中国长期文化历史积淀中孕育出的一种教育观念,也为制度改革提供了一定的心理基础。

  三、高等教育收费制度改革的影响

  1.拓宽了资金来源的渠道,建立了高等教育发展的可靠资金来源和保障体系

  据联合国的资料统计,我国是用占世界1.18%的教育经费培养占世界18.45%的学生:尽管各级政府十分重视教育,但对教育的投入远远不能满足经济建设和社会发展对人才的需求与人们的求学欲望,沿袭了几十年的依赖国家拨款的机制在不能满足社会发展需求的同时也影响了高等教育自身的发展。因此,在教育经费如此严重短缺,教育规模急剧扩张的情况之下,收费制度的改革能够弥补教育资金的不足,缓解两者之间的矛盾。在一定程度上减轻了国家的负担,为高等教育健康稳健地运行提供了可靠的保障。

  2.满足了高等教育发展的需求,建立了教育规模和结构的市场调节机制

  随着知识经济时代的到来,社会和经济的发展需要更多的高层次人才。虽然近年来我国高等教育得到了长足的发展,但和其它发展中国家相比,还有相当大的差距。收费制度的改革有助于建立高等教育规模和结构的市场调节机制,动态地适应社会的需要。当对高等教育的需要大于高等教育供给时,随着收费的提高,高等教育的需求会逐渐下降,直到等于高等教育供给,从而使高等教育市场的需求和供给达到平衡。同时市场反馈的信息能够及时地反映到教育系统之中,从而调节招生规模和学科结构使其不断地适应社会经济发展的需要。

  3.提高教育经费的使用效率和学生的培养质量

  目前,我国教育资金运行存在两大弊病:一是严重不足,二是严重浪费。收费制度改革后,随着个人分担成本的提高,个人会更多地关注教育资金的运行,对目前高校中普遍存在的种种资源闲置浪费、配置效率低下、师生比例过低等缺陷,予以有效地监督。同样,学校也会因此而提高经济效益和成本的核算意识,注意资源配置效率、节约资金使用。学生在交纳学费接受教育,一定程度上可以将其视为花钱购买教育服务。学生在履行自己对教育的应尽义务和责任的同时,作为教育服务的消费者也必然会对所接受的教育内容、方式提出自己的要求。另外,作为学生个人在分担教育成本的同时需要补偿教育成本,个人未来就业与收益直接与个人投资和努力付出程度挂钩,必然激起学生个人的学习动力和学习激情。导师也,只有认真指导、严格要求才能使学生顺利毕业。这不仅有利于提高学生的培养质量,也有利于高等教育办学质量和效益的提高。

  4.更好地体现教育公平的原则,促进教育公平的实现

  教育公平原则是教育活动发展到一定阶段的产物,在客观上起着促进教育事业发展的作用。这一原则的贯彻和落实,为更多的学生提供了学习深造的机会,使教育这种稀缺资源能够有更多的人享用。根据公平原则,个人接受非义务教育应分担一部分教育成本,进行成本补偿。因为高等教育的个人收益率往往高于社会收益率。高等教育制度的改革使政府在投入不变,生均成本不变的情况下,补偿的成本越来越接近培养的成本。从长远来看高等教育的规模越大,享用到政府投入的公共教育经费的学生数量越多,扩大了高等教育的供给功能,使有限的公共教育资源向更多的社会成员提供接受更高层次教育的机会,从而维护教育机会均等,实现教育公平。

  当然,从整体来看,高等教育收费制度在给我们带来诸多利益的同时也不可避免地产生了一些负面影响。方面由于经济发展的不均衡,很多贫困家庭无力承担高额的收费,从而降低了对教育应有的需求;另一方面,学业成绩将让位于钱袋充裕的家庭。特别是:在实践操作层面上,高等教育并不能随着教育规模的扩大变成一种普遍的权利,反而成为强势阶层子女才能享受的特权。

  回顾我国高等教育收费制度改革的历史,教育收费制度改革不仅仅是为了缓解教育经费紧张等问题,更是深层次的改革,能更好地体现国家教育投入的目的性,完善高等人才的教育结构,其实质是体制的创新。让我们站在今天的角度上,展望我国高等教育收费制度改革的未来。

  四、改革政府包办的教育投资体制,向教育投资主体多元化方向发展

  社会力量办学正在成为我国高等教育发展新的活跃因素。近年来,我国积极推动教育主体多元化,努力改变单一的政府办学的投资模式,并逐步形成国家投资为主,学生缴费和社会集资为辅;学生缴费和社会集资为主,国家资助为辅;民办自费;企业办学校、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制:与此同时,随着我国WTO 的加入,国际教育将眼光聚焦在了我国,有效引进外资和国外优秀的教育资源为我国的投资体系注入了新的血液和活力,也会成为发展我国高等教育投资的新途径。

  五、改革收费标准的统一化,向多样化与合理化方向发展

  教育价值的多元化,培养目标的多元化,办学方式的多元化,终将影响教育收费的标准也向多样化发展。由于区域经济发展的不均衡,专业回报率的不同,学校对学生个人发展影响的不同,收费的标准也将在统一划分的基础上更多的关注地域、学校、专业及不同学生进行分层次的、有差异的收费,实现制定标准的科学化、合理化。收费的方式也会逐步从单一的资金投入向多元的投资模式转变。同时,制定标准的过程也更加透明化、公开化。

  六、改革收费的对象,向研究生、博士生收费的方向发展

  一方面,我国的研究生培养规模正逐步扩大,至2005年在校研究生数将突破100万大关,国家根本无力承担全部学生的培养经费;另一方面,根据谁受益谁承担的分担原则和高等教育的高回报率的现实状况,高等教育收费的对象将逐步由本科生层面向研究生、博士生层面扩大,将成为保障我国高等教育教育良好、持续、快速地向前发展的必经之路。

  七、改革资助体制,向“大助学”的方向发展

  目前我国已经形成了高等学校学生资助体系,就是奖(奖学金)、贷(贷学金、国家助学贷款)、助(勤工助学)、补(特殊困难补助)、减(减免学费)。这五种资助形式结合使用,针对不同对象的特点,各有侧重,互相弥补。但在具体的实施过程中,出现了伪造家庭困难资料、挥霍浪费奖学金、无法获得资助等问题。“大助学”则是在突出学生的主体性,注意助学工作效果及学生的可持续发展的同时,包容各种助学手段,并且由经济困难学生逐步发展到面向全体学生。强调“付费能力”在学生资助分配中的角色,增加对以需求为本的助学金和奖学金的投入的“大助学”的方式,不仅帮助学生顺利完成了学业,而且有利于学生能力、素质的全方位提升。

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