改革开放以来大陆公派留学教育政策的演变及成效

  原载《复旦教育论坛》2004年第3期

  「作者简介」陈学飞,男,北京大学教育学院副院长,教授。北京大学教育学院,北京100871

  「内容提要」本文概述了我国建国、尤其是改革开放以来政府公派留学政策的历史演变过程,分析了关于人才外流与回归的不同理论和观点,从成本与收益的角度探讨了我国公派留学教育所付出的成本及所获得的主要收益,证明了政府公派留学政策产生的巨大和长远效益。

  「关键词」留学教育/政策/演变

  一、公派留学教育政策的演变

  关于何谓政府的公共政策,海内外学者有多种不同的界定。本文的定义为:政府(执政党)在特定时期为实现一定的社会政治、经济或文化目标而制订的行动准则、计划或采取的行动。公派留学教育是大陆公共政策的一个重要组成部分,它包括公派留学教育的基本指导方针、年度计划、选派人员的规定和程序、派出方式,以及管理办法等等。

  大陆的公派留学政策,始于20世纪50年代初期。当时由于冷战状态下的国际环境,为迅速培养工业化建设急需的各种专门人才,政府采取一边倒的政策,向前苏联及东欧国家大量派遣留学人员。从1950年到1965年,派出的人数总计达10698人。

  1966年6月,由于“文化大革命”运动,政府决定推迟选拔和派遣留学生,次年又要求在国外的留学生回国参加运动,从而致使自1966-1971年的5年中,完全停止了公派留学的工作。由于中苏关系的不断恶化及中国与美、日、英、法等西方发达国家关系的改善,自1972年开始大陆恢复了公派留学,是年向法国和英国分别派出了20名和16名学习语言的留学生。到1978年,共向57个国家和地区派出留学生1416人,平均每年大约200人。70年代后半期,大陆结束了长达十年的文化大革命,开始了改革开放的新时期,公派留学政策也发生了重大变化。20余年来,这种变化大体经历了五个阶段。

  第一阶段,1978-1982年。公派留学的总方针是“在确保质量的前提下,根据国家的需要和可能,广开渠道,力争多派”。由于长期实行闭关锁国的政策,大陆当时与西方国家联系和交流的渠道甚少,对于西方的学校和如何派遣留学生等十分缺乏了解[1].为了打开渠道,1978年7月和10月,中美科技代表团互访,并达成美方在1978-1979年度接收中国500-700名留学生、研究生和访问学者的口头谅解。同年,中日教育代表团实现互访,中国先后同日本、德意志联邦共和国、英国、加拿大、意大利、荷兰、比利时等国签定了文化和留学生交流协议。当年教育部组织了出国留学生外语统考,选拔1300余名留学预备人员。到1979年7月,共计派出留学生1277人。

  在扩大国家公派留学人员规模的同时,1981年7月,国务院批准“允许省、市、自治区政府和有条件的单位可以自行对外联系,广开渠道,加快派出速度”,从而第一次开启了单位公派留学生的大门。自1982年开始,单位公派留学的人数迅速增加,到1987年底,其数量已远远超出了国家公派。是年,国家公派为2980人,单位公派达到了6569人。随着公派留学的发展,申请自费留学的人数也逐渐增多起来。1981年1月国务院批转了教育部等七个部门“关于自费出国留学的请示”,首次明确提出“自费出国留学是国家培养人才的一条重要渠道,自费留学人员是我国留学人员的组成部分”。此后,在1982年、1984年,国务院又做出了“关于自费出国留学若干问题的决定”和“关于自费出国留学的若干暂行规定”,对公民自费留学虽然设置了种种限制,但总体上限制逐步减少,到1993年起,实行了“坚决放开”“来去自由”的政策。由于出国渠道和留学人数的迅速增加,也出观了出国留学人员文化教育水平参差不齐、逾期不归现象增多等问题。

  第二阶段,1982-1985年,基本方针是强调“解放思想”,“改革出国留学人员管理体制,增派留学人员,改进分配工作,开创留学工作的新局面”(1984年10月全国出国留学人员工作会议文件)。在国家公派留学人员的类型上,由1979年规定的“以派出进修生和研究生为主”改为逐步以“派出国攻读学位的研究生为主”(教育部“关于1982年试行选拔出国攻读博士学位研究生的通知”)。但这一政策并未得到彻底执行(见表3)。1985年起又额外增加了由工商企业派出技术和管理人员到国外学习的名额,同时鼓励地方和单位增加派出留学人员。

  第三阶段,1986-1989年。从1978年扩大派遣留学生到1986年,大陆先后派出三万多人出国留学,在留学教育和管理方面都积累了一定的经验,同时也面临着不断出现的新问题。1986年12月,国务院转发了国家教育委员会“关于出国留学人员工作的若干暂行规定”。这是大陆第一个公开发表的关于出国留学教育政策的法规性文件。文件明确了派遣留学生的政策不是一种权宜之计,而是对外开放基本国策的一部分,必须长期坚持。鉴于“广开渠道,力争多派”的目标已经达到,国家确定了新的留学方针,即“按需派遣,保证质量,学用一致”,并相应地将国家公派留学人员由以研究生为主转向着重派出进修人员、访问学者;决定建立公派出国留学人员与派出单位签订协议书的制度,以期尽可能保证公派留学人员的如期返回。

  第四阶段,1989-1991年。在这一阶段,国际国内环境发生了重大变化。大量留学人员逾期不归,留学工作遇到了空前的挑战。在这种情况下,政府一方面仍然坚持派出工作,同时在政策上做了若干调整,如在原来的“按需派遣,保证质量,学用一致”的方针中,增加了“德才兼备”的要求;在国家公派留学生的选拔方面,取消了将名额分配到具体单位的做法,实行“限额申报,专家评审,择优录取”,后来又实行了“按照项目确定人员,定向(项)派出”的方法;在留学生的类型方面,规定“今后除少数学科外,原则上不派出国攻读学位的人员”。(1989年11月国家教育委员会“关于出国留学若干方针政策问题的请示”)

  第五阶段,1992-2002年。经过“八九”风波之后两年多的徘徊、调整,到1992年,中共十四大首次提出大陆经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,坚持对外开放。与此相适应,提出进一步放开留学教育,把“支持留学,鼓励回国,来去自由”作为留学工作的总方针。在国家公派留学方面,1996年6月成立了国家留学基金管理委员会。该委员会作为非营利性的法人组织,受教育部的委托,组织公派出国留学人员的选拔。同年,对国家公派出国留学人员实行了新的选拔办法,即根据国家经济建设和社会发展的需要,在政府宏观指导下,实行个人申请,专家评审,平等竞争,择优录取,签约派出,违约赔偿的办法。新办法体现了公开、平等、竞争、择优的原则。

  这一阶段,鼓励留学人员回国或为国服务成为了留学工作的一个重点,政府制定了一系列计划,采取了不少具体措施,并且取得了较明显的成效。

  二、关于大陆人才的外流与回归

  据统计,从1978年到1996年,大陆出国留学人员总计约27万余人,回国9万人,回归率为33%.其中:国家公派4.4万人,回国3.7万人,回归率84%;单位公派8.6万人,回国4.8万人,回归率56%;自费留学13.9万人,回国0.4万人,回归率3%.在上述三类人员中,国家公派留学人员的回归率是最高的,其次是单位公派,最低的是自费留学。自1997年以来,这三类人员的回归率均有提高,尤其是国家公派,回归率已达95%以上,自费留学的回归率也以每年13%以上的速度递增。尽管如此,人才的外流(或国际流动)对于大陆而言确是客观存在的事实。问题在于如何认识这种现象,怎样评价其利弊?其实,国家间的人才流动自古以来即已存在,只是到了近现代,特别是二次世界大战以后,随着国际交流的日益增加和留学教育的发展,这种流动也变得越来越普遍,并引起了社会上和学术界的广泛关注和讨论。然而对何为人才外流的解释却众说纷纭。如加拿大著名经济学家格鲁贝尔将人才外流定义为“在一国受训练,在另一国居住和工作的高技能者的迁移”;另一位学者格拉塞尔则认为人才外流是指“受过高级教育并具备高技能者的持久或暂时的国际流动”;美国经济学家鲁本斯把人才外流说成是“专业技术类人员(医生、护士、工程师、科学家、经理人员、演员、运动员、教师、工艺师等等)的国际流动。这些流动大多是从某些欠发达国家流向某些较发达国家,尽管每年有总流入的一部分被回归之流抵消。”台湾学者魏镛认为,“一个国家人才是否已经外流,是由两项条件来决定,第一是居留他国的事实,第二是继续居留他国的立意”。我国大陆学者陈昌贵认为“人才外流是指人才的国际流动,它不包括‘非人才’或一般人的国际流动;人才是否外流应当以其是否在他国定居为判断依据,否则只能算是‘外留’而并非是外流”。[2]对于人才外流的态度和看法,学者们以及官员们亦不同,大体有如下四种:一是国际主义的观点,认为世界是一个整体,高级专业人才向他国迁移只不过是人才资源在国际范围内的重新调整。高级专业人才在国际间的流动可以促进经济、科研、教育和文化上的交流,增进各国间的了解。这种迁移不仅促进了世界和平,而且推动了世界范围内的人类社会的发展。二是互惠观点,认为人才外流是国与国之间的“互惠”,正如国际贸易一般,输入国因人才的流入而获益,但输出国不仅可获得大批侨汇的收入,同时亦可减少学非所用的问题。更重要的是,该国毋需负担大量经费,用以培养及雇用此等人才,而且这些人才和他们所拥有的知识必要时仍可为其母国所用。三是动态平衡的观点,认为人才外流与回归是一个较长时期的动态平衡的过程。如果仅以3-5年的眼光来看,许多人才可能是流走了,但如果用10年甚至更长时段的眼光来看,大量的人才可能又会回归。印度、韩国以及我国台湾地区过去50年的发展就是实证。像中国这样的发展中大国,迫切需要的是真正有用的人才,需要的是一批将帅人才,而这样的人才一般是要在获得博士学位以后,再经过十年左右的实践磨练才能成长出来。因此不应当用短视的眼光而是应当用长远的眼光来判断和看待人才的外流与回归问题。四是民族主义的观点,认为人才外流对于发展中国家是一个严重的问题。人才外流只会对发达的富国有利,对于不发达的穷国则是无法估量的损失。它将削弱发展中国家发展的动力和潜力,使他们在国际间的竞争中长期处于劣势。

  对于人才在国际间流动或人才外流的现象,学者们曾尝试从国际的、社会的、民族的、个人的、亦或从政治的、经济的、文化的、心理的角度等加以解释,其中一个影响较大的理论是被一些人称之为“推拉理论”。这种理论把人才流出国的各种不利因素统称为“推”的力量,而把人才接收国的各种有利因素统称为“拉”的力量。

  国际著名比较教育学家、推拉理论的首创者之一菲利普·阿尔特巴赫曾指出:“从中世纪开始,一直存在着人才流动现象。由于种种原因,学者们到国外工作。国内机会少,条件差,加之种族的宗教的歧视,所有这些都是促使学者们到国外工作的”推动“因素;而较高的薪水、设备良好的实验室和图书馆、更令人满意的教学职责、学术自由,以及处于”中心“位置的感觉,所有这些则是促使学者们到国外工作的”拉动“因素。现在所谓的人才外流,是一个非常复杂的现象,因为在国外工作的学者们时常回国工作,或同国内的学术界保持着联系”[3].上述关于人才外流的理论观点的启示是:人才的国际性流动是一种历史现象,并且有不断增强的趋势。在大陆日益融入国际社会的大潮中,政府采取“支持留学、鼓励回国、来去自由”的留学政策,是一项审时度势、与时俱进的明智之举。

  人才外流是发展中国家在对外开放的过程中不可完全避免的现象。在当代它又呈现出更为复杂的状态。因为人才外流并不等同于人才流失。不少居留在外的学者又都在以各种方式为国服务,虽然这种服务一般都是间接的。就直接回祖国做贡献而言,国家公派留学人员的比例是最高的,而自费留学人员的比例在当前还相当低。在这种情况下,国家公派留学的独特作用就愈显突出。

  促使人才外流的“推力”和“拉力”是在特定条件下形成的,随着条件的改变,推力和拉力也会相互转化。因此,要减少人才外流,吸引在外留学人员(主要是自费留学人员)回国和为国服务,最根本的是改善本国的条件和环境,使推力转变成拉力。

  三、改革开放以来大陆公派留学的主要收益

  如果仅从民族主义的眼光来看,改革开放以来大陆确实存在相当数量的人才外流,但就公派留学而言,这种外流的比例并不高。而通过公派留学,给留学人员本人和社会带来的收益却是巨大和长远的。据2001年对国内100余所高等学校和科研机构的5000多人的问卷和访谈调查,作为国家和单位公派出国的留学人员,个人所付出的成本相对是非常低的,而收益则是全方位的,相当高的。如在内在形式的个人收益方面,54.4%的人认为视野的开阔和观念更新方面的收益最为重要,其次是外语水平、学术发展方面、知识更新能力、学术水平、国际学术交流能力、信息获取和鉴别能力。在制度形式的个人收益方面,32.5%的人认为职称晋升很快或较快,19.9%的人认为行政职务晋升很快或较快,34.1%的人认为学术职务晋升很快或较快。在物质形式的个人收益方面,28%的人认为回国后个人生活水平提高很快或较快,80.9%的人认为生活水平的提高幅度至少在一半以上。

  公派留学人员的个人收益,都不属于完全的“私人收益”,而是一种具有“社会收益”性质的个人收益。出国留学人员视野的开阔和观念的更新,会直接影响到他们所从事的教学、科研和服务工作;留学人员知识和能力的提升,可以提高教学水平和产出更多的科研成果;留学人员职务职称的晋升可以使他们在学术和行政管理中发挥更大的作用;留学归国人员生活水平的提高可以使他们把更多的精力用于工作,从而产生更大的社会效益。

  公派留学的社会收益远高于个人收益。这种社会收益主要表现在:第一,为大陆教育科技界培育了能够与国际学术界进行对话和交流的新一代学术领导群体。这一群体的形成虽然与众多的因素有关,但留学经历则是其中最重要的影响因素之一。在中国科学院院士中,改革开放以来的留学归国人员占大多数,在工程院院士中,其比例也超过了50%.在所调查的百所高校中,下述人员中具有出国留学经历的比重分别为:院士76%;博士生导师45岁以上为55%,45岁以下为58%;教授45岁以上为46%,45岁以下为34%;副教授45岁以上为24%,45岁以下为21%.在北大、清华这类著名大学中,留学归国人员在学术领导骨干中所占的比例明显高于一般重点大学。在北京大学,65%的教授,80%的博士生导师,79%的院士,90%的国家级有突出贡献的专家,95%的国家重点实验室主任都是留学归国人员。在清华大学,132位院、系、所、研究中心/国家重点实验室和开放实验室的主要负责人中,有出国留学经历的有102位,占77%.第二,培养了一批具有国际经验的高等院校和科研机制的主要领导管理骨干。在所调查的百所高校中,校级领导51%,院系领导35%均有过留学经历。北京大学截至]999年底,75%的校级领导、74%的院系主任为留学归国人员。清华大学1998年在任的11名各级领导中有7人为留学人员,占64%,院系所正职领导中有77%都是留学归国人员。第三,使大陆几乎所有学科的知识,包括学术思想、理论和研究方法在很大程度上都得到了更新,创设了一大批曾经空白的学科,陆续引进了大批新教材以及新的教学方法,极大地提高了我国学科建设和高等教育的水平,对高等院校人才培养的质量产生了重大影响。高等学校中层管理人员对留学归国人员在本单位教学方面作用的评价为“很大”或“较大”的比例分别为:新专业的开设,69.7%;教材更新,62.5%;开设新课,68.4%,硕士点的设立50%;博士点的设立48.8%.留学归国人员中有82.1%的人认为自己开设课程的水平达到了国内前沿或国际水平。第四,使大陆的科研水平有了显著提高,大大缩短了与国际水平的差距,一些学科已经达到国际领先水平。留学归国人员认为出国前的科研水平与国际同行相比领先的只有4.8%,持平的45.3%,而归国后科研水平与国际同行相比领先的已上升为8.7%,持平的上升为71.4%.第五,留学归国人员通过承担国际合作和委托项目,通过科研成果转化,以及通过决策支持研究为国家创造了相当巨大的直接经济效益。44.9%的留学归国人员认为自己的科研成果产生了直接的经济收益。全体留学归国人员人均创造直接经济收益为144.2万。国家公派留学的经费投入与直接的经济收益比为1:10以上。在本次调查的教育和科研系统中,一致的看法是公派留学的非经济收益远高于经济收益,长远的隐性的收益远高于眼前的显性的收益。第六,建立了广泛的国际学术交流网络,留学归国人员成为扩大本单位、国家与国际社会,尤其是国际学术界联系的桥梁和纽带。有77.3%的留学归国人员认为自己的留学经历对单位的国际交流与合作影响很大。第七,在全世界传播中华民族的文化,开展民间外交,促进我国与不同国家之间人民有效的相互理解与沟通,提高我国在国际社会中的地位等方面发挥了重大作用。第八,为国家在海外储备了一大批高级专门人才。正如新加坡前总理李光耀先生所言:“中国拥有一批懂得充分利用全球化和新经济的人才。目前在国外的留学人员对中国未来的发展有重要意义。这些年轻人在美国或欧盟国家工作时间越长,知识就越深,就越广,这些均是建立新工业不可缺少的重要支柱。”第九,留居海外的公派留学人员(亦包括自费留学生)除极少数因政治、犯罪等原因流亡海外,绝大多数都抱有强烈的爱国之心和报国之志。他们想方设法为国服务,仅以各种形式在国内创办的高新技术企业等就约4000家,年产值逾100亿元。他们在促进大陆经济结构调整和产品的更新换代,引进和传播国外先进的管理理念和制度等方面发挥了国内人员无可替代的作用。

  「参考文献」

  [1]李琦。赴美谈判留学生问题始末。出国留学工作20年[M].北京:高等教育出版社,1999.203.

  [2]陈昌贵。人才外流与回归[M].武汉:湖北教育出版社,1996.12-16.

  [3]人教社教育室。比较高等教育:知识,大学与发展[M].北京:人民教育出版社,2001.3.

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