上海大学博士生(上海200444)

  原载《南京社会科学》2005年第7期

  「内容提要」近年来,中国非营利组织的迅速发展及其日渐突出的作用,引起了学者们的普遍关注。学者们从界定与分类、动力机制、基本特性、运作困境及解决对策、运作经验等方面,对非营利组织进行了研究。这些研究在取得丰富成果的同时,也存在一些亟待完善的地方。

  「关键词」非营利组织/组织运作/动力机制、基本特性

  20世纪80年代以后,随着中国政治经济体制改革的不断深入,非营利组织也得到了迅速地发展。这些广泛活跃于政府与企业之间的社会组织,在各个领域所起到的作用日渐突出,它们是否代表着一种西方语境下的“公民社会”在中国本土的萌芽?它们能否在实际生活中形成一个与政府部门、企业组织等量齐观的“第三部门”?它们在实际运作中又遭遇到哪些困境?中国非营利组织的发展及其所存在的诸如此类的问题,引起了学者们的关注和激发了他们的研究兴趣。

  一、近年来中国非营利组织研究的主要成果

  1.中国非营利组织的界定与分类。由于非营利组织这一概念最早源自于西方的语境,但目前即使在西方它也并非是一个具有明确内涵与外延的术语,从而导致其存在不同的称谓:非营利组织、非政府组织、慈善组织、第三部门、志愿组织、免税组织、中介组织等。如果严格按照目前最受认同的美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心推荐的“结构—运作定义”,认为只有符合组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性五个特性的组织,才可被视为非营利组织,中国并不存在典型意义的非营利组织。但是鉴于在我国现实中确实存在为数众多的在行为和运作机制上不同于政府又不同于企业的社会组织,这些组织虽不完全具备非营利组织上述的五个特性,但它们在性质、功能、组织特性等方面与非营利组织极为相近,或者其发展逐渐趋向于非营利组织。因此学者们大多更倾向于从中国实际以及推动和促进中国非营利组织发展的角度出发,不将非营利组织的范围限定得过于严格。比如康晓光主张,只要是依法注册的正式组织,从事非营利性活动,满足志愿性和公益性要求,具有不同程度的独立性和自治性,即可被称为非营利组织(注:康晓光:《NGO 扶贫行为研究》,中国经济出版社,2001年版,第2页。)。王名等人认为非营利组织是指在政府部门和以营利为目的的企业(市场部门)之外的一切志愿团体、社会组织或民间协会(注:王名、刘国翰、何建宇:《中国社团改革:从政府选择到社会选择》,社会科学文献出版社,2001年版,第12、17、166页。)。

  关于中国非营利组织的分类,目前也缺乏一个统一的标准。例如,现行法规只将其划分为“社会团体”与“民办非企业单位”。一些研究者根据组织服务的对象将非营利组织区分为“互益型”和“公益型”非营利组织,或依据其是否是会员制以及服务对象的种类而将其区分为“会员互益型”、“运作型”和“中间型”非营利组织(注:王名、刘国翰、何建宇:《中国社团改革:从政府选择到社会选择》,社会科学文献出版社,2001年版,第12、17、166页。)。另外还有学者根据组织的生成路径将非营利组织分为“自上而下型”、“自下而上型”和“外部输入型”(注:中国青少年发展基金会:《处于十字路口的中国社团》,天津人民出版社,2001年版,第5页。),或根据组织与政府的关系密切程度将其区分为“官办”、“半官方”和“民办”非营利组织(注:王颖、折晓叶、孙炳耀:《社会中间层——改革与中国社团组织》,中国发展出版社,1993年版,第28、8~9、8、345页。)。王名和贾西津借鉴美国税法的规定,认为中国现阶段的非营利组织应主要包括五大类(注:范丽珠:《全球化下的社会变迁与非政府组织(NGO )》,上海人民出版社,2003年版,第266、288~294、8、278、278~283页。):(1)会员制互益型组织。这其中又可细分为经济性、社会性及其他性质的会员制互益型组织;(2)公益型组织。这其中包括会员制公益型组织、运作型组织和实体型社会服务机构等;(3)人民团体;(4)转型中的国有事业单位;(5)未登记或转登记的团体。这种分类的可取之处不仅在于它的相对全面与细致,还在于它将我国的人民团体、转制中的国有事业单位以及未登记或转登记团体也纳入了非营利组织的结构体系,具有一定的前瞻性。

  2.中国非营利组织兴起的动力机制。很多学者都认为,近些年来中国非营利组织的兴起,首先应归因于经济和政治领域的改革为非营利组织的生存与发展留下了广阔空间(注:吴锦良:《论政府机构改革与第三部门发展的互动关系》,《中共福建省委党校学报》,2002年第1期,第42页。);其次,政治控制的松动和市场化带来的所有制结构的多样化,产生了政府控制以外的资源,使得非营利组织有可能不完全依赖于政府而独立生存与发展(注:康晓光:《转型时期的中国社团》(论文节选),《中国青年科技》1999年10月号(总第64期),第13、11页。);再次,利益主体的多元化、人们需求的多样性、社会中间层的形成以及国际交流合作增加也是非营利组织发展的直接动因(注:注:邓国胜:《非营利组织评估》,社会科学文献出版社,2001年版,第23~33页。)。

  王名、刘国翰、何建宇运用“政府选择”和“社会选择”两种模式来解释中国非营利组织的形成(注:王名、刘国翰、何建宇:《中国社团改革:从政府选择到社会选择》,社会科学文献出版社,2001年版,第12、17、166页。)。他们认为在计划体制下,由于国家几乎掌握了所有稀缺资源的配置权,因此非营利组织发展的最重要动力在于追求满足党和政府需求,以便从国家获取自身生存所需的资源,即以政府选择为主。在市场体制下,社会成为国家之外能够提供资源和机会的重要力量,非营利组织发展的主要内在动力便演变成为追求满足社会多元化需求,以从社会获取更多的资源,即过渡到以社会选择为主;而追求满足党和政府需求,以克服国家的制度约束,成为其生存的次要动力,即以政府选择为辅。在从计划到市场的转型时期,政府选择和社会选择两种动力往往同时并存,而且越是转型期早期,政府选择的优势就越明显。这也是中国诞生于这个时期的非营利组织几乎都属于自上而下型的原因。因此中国社团改革的总体方向应该是由政府选择逐渐过渡到社会选择。

  邓国胜以中国1995年之后的非营利组织为关注焦点,分别用“供需理论”和“推拉理论”来动态地分析了1995年之后的自下而上型非营利组织兴起、自上而下型非营利组织变革的动力与障碍,指出了当前中国自下而上型非营利组织所面临的困境,以及自上而下型非营利组织变革的被动状态(注:范丽珠:《全球化下的社会变迁与非政府组织(NGO )》,上海人民出版社,2003年版,第266、288~294、8、278、278~283页。)。

  香港学者金耀基认为,非营利组织的产生有两个来源,一是来自供方,还有一个是来自求方。但目前中国大陆社团应需求而产生的并不多,主要是来自政府的供应。政府机构改革以后,政府就鼓励、通过津贴等方式支援社团的成立,让社团去做一些政府和市场做不好的事情(注:范丽珠:《全球化下的社会变迁与非政府组织(NGO )》,上海人民出版社,2003年版,第266、288~294、8、278、278~283页。)。

  3.中国非营利组织运作中所呈现的基本特性。王颖、折晓叶和孙炳耀通过对浙江萧山99家社团组织的调查认为(注:王颖、折晓叶、孙炳耀:《社会中间层——改革与中国社团组织》,中国发展出版社,1993年版,第28、8~9、8、345页。),“官民二重性”是我国绝大多数非营利组织在实际运作中所呈现的基本特性,而正是这一特性才使得我国的非营利组织能够充分发挥“上挂下联”的社会中间层作用。王颖等人的调查开启了中国非营利组织微观研究的先河,他们对中国非营利组织“官民二重性”的界定也得到了学者们的普遍认可。康晓光就认为“官民二重性”是一个内涵丰富的概念,它意味着:社团的构成具有“半官半民”的“二元结构”;社团的行为受到“行政机制”和“自治机制”的“双重支配”;社团往往要同时依赖“体制内”和“体制外”的“两种资源”,相应地,社团也常常通过“官方”和“民间”的“双重渠道”去获取资源;社团还必须同时满足“社会”和“政府”的“双重需求”,因而社团的活动领域也只能是“社会”和“政府”共同认可的“交叉地带”(注:康晓光:《转型时期的中国社团》(论文节选),《中国青年科技》1999年10月号(总第64期),第13、11页。)。

  中国非营利组织之所以具有这种“官民二重性”,有学者认为这是由中国政治社会转型的特点决定的:一方面当前中国不充分的经济改革和迟缓的政治改革,使国家在经济和社会领域依然保持着主导性地位;另一方面,新生或重建的民间组织绝大多数又是从国家机构中直接分化出来的,是国家行政改革的产物,走的是一种“体制内生成路径”。从“路径依赖”角度来看,这些民间组织必然会具有或多或少的“官方性”,或强或弱地依附于政府(注:毕监武:《社团革命:中国社团发展的经济学分析》,山东人民出版社,2003年版,第110页。)。王颖、折晓叶和孙炳耀对浙江萧山社团所做的调研表明:社团的民办性来自成员自助、互益和自我管理的需要,而官办性则来自政府间接管理的需要;这种双重需要造就了中国社团的双重性格和行为方式,它的产生表现为自上而下和自下而上两个过程(注:王颖、折晓叶、孙炳耀:《社会中间层——改革与中国社团组织》,中国发展出版社,1993年版,第28、8~9、8、345页。)。与格登·怀特不同的是,他们不是将这种“官民二重性”看成是社会与国家的结构性分离下的市民社会的萌芽,而是社团在国家与社会之间复杂的互动关系下所呈现的一种状态。

  关于这种“官民二重性”对中国非营利组织的成长与发展起到什么样的作用,学者们形成了两种不同的观点:一种是持肯定意见。例如,有学者基于交易成本及其相关分析的视角认为,“这种官民二重性实际上是国家、社团以及个人三者博弈的结果,其中的‘官方性’降低了个人之间组成社会团体的成本,与此同时‘民间性’又使政府在社会管理中节约了大量的行政管理成本;同时……这种官民二重性给社会团体自身的存在以及有效运转提供了便利”,正是“这种官民二重性赋予中国社团组织以极大的活力,并有助于在政府、社团以及社团成员三方之间达致一种可欲的正和博弈状态”(注:于晓虹、李姿姿:《当代中国社团官民二重性的制度分析——以海淀区个私协会为个案》,http://www.wiapp.org/wpapers/wpaper200107.html.)。另有学者认为“‘官民二重性’长期共存于组织之中,既是(中国)非营利组织最大的特点,也是其最大的优势。……因此,如何把这一优势充分利用起来,才是非营利组急需解决的问题”(注:朱光磊、陆明远:《中国非营利组织的“二重性”及其监管问题》,《理论与现代化》2004年第3期,第17页。)。徐永元结合中国青少年发展基金会(以下简称青基会)的发展实际也说,青基会和现行国家体制不能离得太远,不能一步跨出体制,而是要善于脚踏体制内和体制外两只船。并且他认为青基会的成功之处就在于它最大限度地发挥了体制的优势和社会化的优势,左右逢源(注:郭于华等:《事业共同体——第三部门激励机制个案探索》,浙江人民出版社1999年版,第35~36页。)。另一种观点则批评前者过分夸大了“官民二重性”对非营利组织发展的正向作用,而忽视了“官民二重性”中“官方性”与“民间性”不平等所造成的负面效应。他们认为正是这种二重性严重制约了中国非营利组织的自治与自主,妨碍了它们从官方性向民间性的结构性转换,降低了它们的社会合法性,从而影响了非营利组织的长远发展和政府职能的真正转变,最后造成非营利组织与政府“双损”的结局(注:郭小聪、文明超:《合作中的竞争:非营利组织与政府的新型关系》,《公共管理学报》,2004年第1期,第59~60页。)。

  从中国非营利组织发展的长远趋势来看,这种“官民二重性”究竟只是一种转型期的过渡性特征,还是中国社会所特有的持久现象?大多数学者对中国非营利组织自治发展的前景表示乐观。如王颖、折晓叶和孙炳耀认为中国非营利组织目前的这种“官民二重性”是双轨经济体制的直接产物,是现阶段政府从直接管理向间接管理过渡的组织形式。随着双轨制的消失和改革的进一步深化,社团的官方性将逐渐式微,民间性将逐步加强,“官办”特性将会向“官助”转变,即出现社团和政府共同管理社会的状况(注:王颖、折晓叶、孙炳耀:《社会中间层——改革与中国社团组织》,中国发展出版社,1993年版,第28、8~9、8、345页。)。康晓光也认为中国社团的地位是和国家与社会的关系紧密相关的。中国国家与社会之间关系的演变有三个阶段,因此社团的地位在这三个阶段也会呈现三种不同的特征。这一演变过程具体见下表(注:康晓光:《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》,浙江人民出版社,1999年版,第198页。):

  发展阶段政府的地位社会团体的地位国家与社会的关系

  第一阶段绝对主导官方控制国家合作主义

  第二阶段相对主导官民合作准国家合作主义体制

  第三阶段平等合作民间自治社会合作主义体制

  4.中国非营利组织运作的困境及解决对策。尽管总的来看,非营利组织已经成为我国社会经济发展中一支重要力量,但就其能够和应当发挥的作用而言,中国非营利组织的发展是远远不够的。特别是和国外非营利组织的发展相比,和正在兴起应日趋完善的市场经济相比,和改革开放中社会变迁所带来的需求相比,我国的非营利组织在获取和运用资源、协调关系、发挥作用等方面都显得先天的弱质和后天的发育不良。大多数非营利组织在政府规制和市场的“狭缝”中艰难地寻求生存和发展之路,难以展现像我们在国外非营利组织身上所看到的勃勃生机。当前我国非营利组织存在的问题主要表现在资源不足、缺乏自治、能力不强、管理不善等方面。这些问题的出现并不完全是由非营利组织自身的原因造成的,不健全的法律政策环境和相应的政府角色异位,也是制约我国非营利组织发展的重要因素(注:范丽珠:《全球化下的社会变迁与非政府组织(NGO )》,上海人民出版社,2003年版,第266、288~294、8、278、278~283页。)。有学者把这些原因具体归纳为先天性和后天性两大方面,其中先天性原因包括社团缺乏个人利益所在、缺乏提高效率的竞争机制、缺乏显示绩效的有效方式,后天性原因则指行政干预严重、缺乏有效的社会监督、缺乏社会公信度、缺乏明确的宗旨与使命(注:龚常、高义强:《当代社团发展的问题与路径探讨》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》,2003年第4期,第84~85页。)。

  高丙中还引用韦伯、哈贝马斯的合法性理论,分别从法律合法性、社会合法性、行政合法性、政治合法性的层面,来解释中国的非营利组织何以能够在与法律不一致的情形下得以生存策略及运作的问题(注:高丙中:《社会团体的兴起及其合法性问题》,http://www.cydf.org.cn/gb/conference/speech/paper-c/1.htm.)。谢海定等人则从我国有关非营利组织的现行法规政策层面,指出现行立法的控制型取向及缺陷是造成目前我国大量非营利组织要么转登记做“商户”、要么不登记做“黑户”的重要原因(注:谢海定:《中国民间组织的合法性困境》,《法学研究》2004年第2期,第17~34页。)。

  关于我国的非营利组织如何摆脱目前的困境,更好地协调它们与政府等部门的关系,真正走上自我治理和良性发展之路,学者们也提出很多建议和主张。如王名、贾西津建议(注:范丽珠:《全球化下的社会变迁与非政府组织(NGO )》,上海人民出版社,2003年版,第266、288~294、8、278、278~283页。):第一,国家应尽快出台民间组织基本法并完善专项法规体系;第二,改革有关登记管理方面的法规政策;第三,尽快落实有关公益捐赠减免税方面的法规政策;第四,完善社会监督机制;第五,加强政府采购对非营利组织的财政支持;第六,出台有关非营利组织员工就业和社会保障方面的法规政策。

  5.国内外非营利组织运作的经验研究。有关非营利组织的经验研究,特别值得一提的是清华大学NGO 研究所,其作为国内规模最大、较早开展NGO 研究的机构,自1998年成立以来通过开展对中国NGO (NPO )的大型调研活动,陆续发表了大批关于中国非营利组织的研究报告、著作和论文,从不同的视角展示和总结了中国各种类型非营利组织发展的现状、特点、规律及对策。另外由徐永元主编、王绍光、秦晖、孙立平等多位学者著的第三部门丛书,也以中国青基会为个案,对其募捐机制、资助方式、激励机制、监督机制、法律环境、文化功能、效益评估、发展模式、发展历史等方面做了全面而有益的探讨,并对各国第三部门的情况做了比较研究。沈原、孙五三亦以中国青基会对外交往活动为个案,用“同形异质”这一概念来描述中国非营利组织的发育状况,他们认为中国的非营利组织可以借助国际交往来增强其自主性,进而完成由“官方性”向“民间性”的转化(注:沈原、孙五三:《“制度的形同质异”与社会团体的发育——以中国青基会及其对外交往活动为例》,http://www.cydf.org.cn/gb/conference/speech/paper-c/17.htm.)。田凯对中国20世纪90年代后期慈善组织的生成机制和运作逻辑进行了理论上的阐述,他认为中国慈善组织的集中出现以及组织形式与运作的明显不一致,是非协调的制度环境对组织行动实施约束的结果,是组织面对制度环境的压力采用的理性的生存策略;政府的资源获得需求与社会控制需求之间的持久张力,是慈善组织的形式与运作脱离的制度根源(注:田凯:《非协调约束与组织运作:一个研究中国慈善组织与政府关系的理论框架》,《中国行政管理》2004年第5期,第88页。)。

  杨团通过对天津鹤童老人院(注:杨团:《从鹤童研究认识中国非营利机构》,http://www.cydf.org.cn/gb/conference/speech/paper-c/28.htm.)的研究,提出了对中国非营利组织如何评估和管理的问题;另外她还分别以上海浦东罗山市民会馆(注:杨团:《社区公共服务设施托管的新模式——以罗山市民会馆为例》,《社会学研究》,2001年第3期,第77~86页。)、广州文昌地区慈善会(注:杨团:《强化社区公共服务供给的经验研究——广州市文昌地区慈善会案例》,http://210.52.82.41/articlen/layer2/content.asp?id=1984.)为例,分析了在社区建设中政府如何与非营利组织合作,通过引入市场机制来完善和加强社区公共服务的供给。范明林以上海市尚思社区中心(注:古学斌、阮曾媛琪:《本土中国社会工作的研究、实践与反思》,社会科学文献出版社,2004年版,第1~33页。)为个案,探讨了中国城市社区建设中非营利组织与政府之间的关系由依附向自主性互动转变的可能性。邓莉雅通过对广东珠三角的民间维权机构—番禺打工族文书处理服务部(注:邓莉雅:《制度创新:非政府组织生存与发展之路——以广东番禺打工族文书处理服务部为例》,《社会》,2003年第10期,第32~35页。)的研究,来透视中国目前的制度因素与资源因素对这种体制外的新型社会组织的生存与发展所造成的制约。

  学者们在关注中国内地非营利组织发展的同时,也对西方和香港等地的一些研究成果和经验做了大量的介绍和总结。其中朱传一介绍了美国非营利组织在长期的发展中与政府、营利组织之间所形成的“伙伴关系”,这种伙伴关系包括四种类型:一是公办,民、商协助;二是商办,公、民协助;三是民办,公、商协助;四是公、商、民合办,不分主辅、分工负责。在这种伙伴关系中,政府主要借助立法和财政资助两大手段,来调控非营利事业的发展方向(注:赵黎青:《非营利部门与中国发展》,香港社会科学出版社,2001年版,第90~91页。)。吴亦明在其《香港的社会工作及其运行机制》一文中也对香港社会工作组织的运作模式进行了总结(注:吴亦明:《香港的社会工作及其运行机制》,《社会学研究》,2002年第1期,第69~79页。),并认为这一模式的成功之道就在于,它比较好地解决了政府、社会工作机构和社会公众之间的关系,明确提出在开展社会服务方面,政府和社会工作机构是合作伙伴,形成了以政府为主导、以非政府的社会工作机构为主体、由社会志愿者广泛参与的社会工作良性运行和发展机制。这种机制又是开放性的,社会工作机构可以通过竞争的方式申办社会服务,然后独立地开展业务,但又必须受政府和社会的规范与监督。社会工作机构的经费是多元筹集的,但政府的财政拨款始终是主渠道,体现了公共财政的性质和作用,从而保证了社会服务工作的稳定运行。社会工作人员不是政府的公务员,没有行政色彩和陋习,但是他们的地位和收入并不比公务员低,有着良好的专业地位和社会地位。这种相得益彰的、真正体现“社会化”要义的社会工作体制,确实兼有政府主导和社会参与之利。

  二、中国非营利组织研究亟待完善的地方

  尽管中国非营利组织研究所涉及的领域日渐宽广,内容也非常丰富,但由于当前中国正处于社会转型时期,后发外生、政府主导的现代化模式,以及社会对政府强依赖的文化传统,都导致中国非营利组织发展的路径及方向还很不明朗,其发展过程还存在众多不确定因素。所有这些都制约了中国非营利组织研究的深度与广度,并使其在以下几个方面有待进一步完善与加强:

  1.应加强对中国非营利组织的本土化研究。目前中国的非营利组织研究大多以“国家——社会”的二元判断为预设前提,把非营利组织的发展视为公民社会成长的标志,进而探讨在中国这样一个强国家、弱社会的现实条件下,非营利组织的发展在改变国家与社会关系中的作用。这种取之于西方语境的分析框架,固然可以为我们研究中国的非营利组织提供重要启示与方法,但中国非营利组织的成长有着与西方完全不同的社会历史背景,其在生成路径、资源获取、结构特性、管理体系等方面都与政府或国家体制之间有诸多密切的联系。如果把中国非营利组织与国家的关系仅界定为“对抗”或“合作”是明显不够的,事实上中国的非营利组织不是作为批评现实的工具或对抗国家的力量而出现和存在的;由于民间组织的发育还不充分,要真正实现平等的官民合作也还需要很长的时间。因此对于中国的非营利组织,还需要更多地结合我国的实际来进行本土化的解释。

  2.应深化对中国非营利组织的理论研究。目前中国非营利组织研究中颇为常见的“官民结合”、“平等合作”、“伙伴关系”、“自上而下”、“自下而上”、“社会化、市场化、自主化运作”等提法,这些本来都是政府的政策口号或文件中所经常使用的通俗化和口语化的语言,而不是学术概念。另外非营利组织的理论研究也明显滞后于政府政策及实践的发展,例如为加强和完善对社区内的吸戒毒人员以及其他特殊人群的管理、教育、转化和拯救工作,从源头上预防和减少犯罪,上海市按照“政府主导推动,社团自主运作,社会多方参与”的总体思路,组建了自强社会服务总社等社会工作组织,它采取政府购买服务、社会工作组织承接服务的方式,实现了政府与社会工作组织职能的顺利对接和有机联结,有效解决了政府还权于社会以后,应该怎样由社会组织来承接和管理等瓶颈问题。然而针对政府改革中的这一重大实践创新,目前国内还缺乏对它的深入系统的理论研究。

  3.应注重对中国非营利组织的微观研究。以往的研究更多的倾向于从政府改革、社会变迁等宏观层面,采取“国家法团主义过渡到社会法团主义”、“从政府选择到社会选择”之类的宏大叙事来分析中国的非营利组织的产生与发展,更多地体现为一般性、程式化的逻辑思考,而对微观层面关注得不多,疏于对生动、复杂的经验事实的考察与分析。这种偏重于宏观层面的分析方式所导致的后果之一就是学者们的研究结论经常无益于现实问题的解决,例如针对中国非营利组织在发展中普遍存在的自治性不足现象,很多学者主张政府在大力扶持和资助非营利组织发展的同时,应尽量避免过度介入,但这个至关重要的“度”如何确定和把握却经常是个悬而未决的问题。

  4.研究的领域亟待拓展。以往的研究更多的是以行业协会、商会、工会、学会、妇联等社会管理类和慈善协会、基金会等社会福利类非营利组织为对象,而对中国目前正日渐增多的乡村自治组织、社会工作组织,及其它民间基于分享共同爱好、志趣而自发形成的草根型组织(如种花、养鸟、棋艺、集邮、健身等协会或俱乐部)关注得较少。虽然同为非营利组织,但乡村自治组织、社会工作组织及其它民间自发形成的组织,与前述的社会管理类和社会福利类组织在运作机制、组织结构、人员安排、工作职责与方法上都存在显著差异,因此加强对这类组织的研究非常必要。