中国农村教育的困境

  熊景明、葛新斌、张玉林、肖今、刘佩琼等

  原载《开放时代》2003年第六期

  编者按:当前,中国的农村教育问题十分严重,牵涉到社会政治经济的各个方面。香港中文大学“中国研究服务中心”于今年4月25日就此问题邀请一些专家进行了讨论。我们整理刊登了专家的部分发言,以飨读者,并对香港中文大学“中国研究服务中心”表示感谢。

  主持人熊景明:我们这里有好几位都是研究教育问题的,大家不如趁这个机会对自己研究和关心的问题分析一下,然后再讨论。

  刘佩琼:我主要关心基础教育和九年义务教育问题,它们所以引起我的兴趣,是因为看了政府工作报告后,我觉得有问题。后来我就写了一篇文章,主要的观点是:如果说九年义务教育是我们的目标,每个国民都要接受九年义务教育,那么政府就要有诚意去做出来,但是我看现在所用的方法,根本就没可能实现九年义务教育这个目标。例如教育部的一位副部长,他的文章写得很全面,是关于整个中国的教育经费问题。但是他说的方法是行不通的,他讲的六种办法都是跟经济发展有关系的,但是教育经费的增长是跟人口的增长率有关系,这两个系数关系是不同的,根本无法用其中一个方法达到另一个目的。不能以县为主来负责九年义务教育,这条路是走不通的。所以如果真的做到九年义务教育,唯一的办法是由中央财政拨款,然后转移支付,有钱的地方收了税,转移给没有钱的地方,只有这样才能达到义务教育的目的。(插话:义务教育法出台后人大开会,有人大代表发言说义务教育法是豆腐法。)

  如果从经济的角度看,我们应当告诉政府,现行的办法是不行的,一定要从中央财政里头拨款出来,按照每个地方的人口拨款,保证各地义务教育的完成。不应该穷的地方没有钱搞教育,富的地方有很多钱搞教育。这跟教育的原则完全不符合,不是有钱人才接受教育,穷人就不能接受教育。从整个中国来讲,义务教育经费紧张问题是越来越严重了;但是我们又看到地方政府,在省市一级大量地把钱拨给大专教育,而不愿给基础教育,政绩工程把基础教育牺牲了,这是一个很大的危机。如果我们还不正式提出这个看法的话,将来我们国家的地区差异和城乡差异问题永远不能解决。

  葛新斌:教育经费问题确实是现在农村教育发展的一个很重要的问题,如果这个问题不能解决的话,农村教育谈不上发展,只能勉力维持,更难听点说是苟延残喘,生存都很困难。教育经费的使用方向,按照内地教育财政列支的项目来划分的话,实际上主要包括两大块:教育基建费、教育事业费。事业费主要包括人头费和公务费。现在农村学校的情况是基建费基本谈不上,危房大量存在,这是基建投入多年以来欠下的。基建费实际上国家投得很少,1980年代中后期开始普九后,学校建校的基建费主要靠农民集资来解决。农民集资由于集了一次又一次,集到最后大伙都很反感了,所以现在集资也不可能了,尤其是在费改税后,这条路基本断掉了,因为这属于乱摊派乱收费的范围。在事业费里面,人头费一直都是大块,这个不仅中国是这样,外国也是一样。事业费包括两块,一块内地俗称人头费,就是照老师的人头发下去的,实际上就是发给老师的工资、福利、其它的待遇像医疗保险等。人头费在事业费中一直占大块。现在农村很多学校出现的情况是拖欠人头费,就是拖欠教师工资现象严重,这说明人头费这块也基本上保不住了。从教育经费的构成可以看出来,农村的教育经费非常非常紧张。2000年以后从安徽开始,在全国范围内逐渐试点推行农村费改税,这个政策的目标是减轻农民负担,而不是解决农村学校的经费紧张问题,可以说这是两码事。在税费改革的推进过程中,大家马上发现一个大问题,就是农村的中小学没法办了,因为过去农村中小学的办学主要是靠乡镇支出,实际上乡镇财政有两块,按内地财政预算的体制,一个是预算内,一个是预算外,预算内支出主要解决老师工资问题,预算外解决基建等其它一些问题。税费改革以后,因为要减轻农民负担,所以乡镇财政减收非常厉害。从2001年开始以县为主,把老师工资这一块从乡镇财政的预算里面一下拿到县里面去了,就是本来发工资的这一块拿到县里去了。预算外的什么三提五统啊,现在都不让搞了。本来在乡镇就不够发工资的,拿到县里面实际上仍然不够。不够怎么办?为了保证中小学教师的工资发放,采取了几种办法,一种是把专门补教育附加费的专项转移支付用于工资发放,这是上级补助农村因为取消教育附加费所造成的教育经费损失的。当然,补的数少于取消之前能够收到的教育附加费,比如我调研过的兴宁,税费改革前全市范围内教育附加费可以收到4200万;上级为弥补这个缺口拨下来的转移性的财政支付只有3000万,也就是说有1200万是补不上的。按照教育费使用的规定,教育附加费只能用于农村基建,如建校、危房改造等。而上级补偿的这部分,仍应用于基建,但是由于县级财政太紧张,兴宁市只好把这3000万拿来发工资。另一个办法是挪用学杂费。学杂费不属于财政性资金,当学校的学杂费、事业性收入挪到县里去管时,县里面也把其中相当大的一部分,据我统计2001年是84%以上,挪来发老师工资。学杂费按照教育经费使用的有关规定,只能用于维持学校的运转,就是所谓保运行,是维持性费用,是公用经费。拿掉80%以上去发工资,剩下来的就非常少了,这样就导致学校的办公费用严重短缺,一个小学生一个月只有两块钱的公用经费,一个学校如果有500个小学生的话,一个月只有1000块钱的公用经费。因此学校的一些业务根本没法开展。

  为什么县级财政要挪用上级的转移支付和学杂费的大部分去发老师工资?这是双重违规,为什么要违规?本级财政收入像兴宁市2001年是1.4亿,全县老师工资足额发放是2.2亿,就是说全县的财政收入用来发放老师工资还缺口0.8亿。广东省政府和各县级市和县的市长、县长签了老师工资发放责任状,如果发不了工资,如果拖欠工资,根据责任状,市长县长要免职,也就是说,这是一项硬指标。在这种情况下,县级财政只好先保工资。所以各种规定都可以置之不顾,要挪用学杂费,挪用上级的专项转移支付。

  我有一个问题,在整个社会现代化的进程里面,教育到底是怎样一个角色?我感觉答案可能跟我们宣传的大为不同,我想有两个判断可能成立,我把它作为假设提出来,第一个是在社会现代化的进程中,教育是边缘性的,整个社会的现代化,教育不是最核心的部分,历史上不是,现在也不是。我们考察最早现代化的国家,比如英国,考察它的教育跟整个政治经济的关系,你会发现教育实际上很不重要,在现代化的进程中一直摆在比较边缘的位置。第二个假设就是在教育体系内部,乡村教育又是整个教育系统的边缘,城市的教育保证得很好,甚至镇上的教育都很好,就是乡村的教育差,镇上的学校(中心小学)就好于自然村的。从国内教育投资的城乡差距也可以看出这一点,城市基本上是国家包起来,乡村是老百姓自己干。为什么会出现乡村教育双重边缘化的这种地位?我想我们就不能不考虑一些更宏观的因素。这些因素是什么?我没考虑好,但我们不能不认识到这个问题。我们在研究农村教育的时候,尤其在关注农村教育经费问题的时候,应该认识到这样一个事实。认识到这一事实对于我们提出一些建议,一些对策性的东西,会有所帮助。仅仅讲教育的重要性,大家都耳熟能详,但是在教育财政的安排上有没有体现出这种重要性?有没有体现出基础教育重中之重的这种重要性?实际上是没有的。

  刘佩琼:基础教育的社会效益比私人效益大。作为一个县长或者是市长,当然是经济发展水平、引进外资等等,这些指标才重要了。我觉得葛新斌讲的对,就是这种边缘化是从中央到地方都存在的。所以要让政府从上到下都负责起来,而中央的责任最大,但是我又觉得有问题,为什么呢?因为如果把责任都放在中央,按人口由中央拨钱搞基础教育的话,有可能影响到人口政策。比较合理的,应该由省一级负责基础教育,当然高等教育要搞一些是可以的,但主要是基础教育省一级应该负责。不然的话,省里增加大量的人口,然后又从中央拿到钱,再用到别的地方,那就糟糕了。

  肖今:葛新斌有两句话,说农村教育是双重边缘化的。从经费和机会的分配来看,乡村教育确实处于边缘化的高度不平等状态。

  教育经费问题至少二十年内解决不了,靠本县的财政收入解决不了,那么中央是不是会给那么多,中央转移支付到底能转移多少?再退一步,教育经费已经占了一个县财政支出的很大一部分,而农民的卫生医疗保障没有钱,农村的科技推广没有钱,每年的抗旱,只有到抗旱的关头或者水灾的关头才发一点钱。一些村子里面连鸡都没有了,因为发鸡瘟死光了。我们的水利工程失修多少年了?现在教育经费投入已经占了地方财政支出的很大比例,越穷的地方比例越高,高的占到70%、80%。如果我们往教育里面再追加的话,农村的其它事业、农民的其它需求怎么办?

  张玉林:从中央到省一级(市一级我没有调查),在财政支出中,教育经费所占的比重都是下降的。1993年制订了中国教育发展纲要,确定了科教兴国战略以后,教育经费占GDP的比重反而下降了,约为2.3~2.4%,最近才恢复到2.8%,本来应该是4%的。为什么会这样?省一级也在下降,我查了江苏省统计年鉴,在1985年以前,省一级的教育经费支出占财政的20%以上,30%左右。但是1986年以后,20%都不到,有的年度仅为15%。教育经费究竟应该由谁来承担?这个问题,权利和义务必须分清楚。既然是义务教育,政府就应当承担起责任来。蛋糕确实是有限的,农村教育分多了,卫生怎么办?社会保障怎么办?但是我觉得分有个分法,就是不是在农村内部怎么分,而是在城乡之间怎么分。

  刘佩琼:我觉得像农村学校,如果几个村合起来,建一个小学,效率就提高了。1988年做基础教育的调查时,我就提出一点:我们中国的教育经费那么紧张,我们的师生比例为什么那么高呀?

  肖今:中国的事情很复杂,比如说云南,师生比例很高,为什么高?因为地形原因,村子之间的距离太远了。中央听了这个意见,好,这个意见很好,我们要并校。一并校,大部分学童就失学了。作为一个知识分子,我越来越倾向于一种看法,就是说我没有办法说我们应该做什么,但是我能说我们不应该做什么。像我经常去作顾问,我就发现我们想到的问题,当地人一样能够想到,但是我们的体制———这个角色机制就不让当地人把他们的意见提上去。我去考察世界银行的一个项目时,有一个看法,考察完以后跟塔里木河流域管理处的一个主席讲了我的看法,他说:世界银行贷款是一亿美金,如果中央能够接受你的看法的话,你的贡献比一亿美金还大。我的看法很简单,就是说棉花种植面积不能再扩大了,应该减少棉花的耕种,因为他们的水土平衡计划是假的,是改数字改出来的。但是这样的意见为什么需要我们去帮他提呢?他们当然想到了这个问题,只是在现有机制下,如果你是个人大代表,你是一个外国专家,你就有话事权,老百姓就没有这个话事权。

  我想起一句话:你走进中国一天,你想你可以写一本书———真的是这样,当我们刚刚从美国学完回来,总觉得这个是很清楚的,那个应该如何如何———但是你呆一个月看看,半天只能落笔写一篇文章;再住上一年,你就没话可说了。我刚刚看完黄平写的文章,讲到农民迁移到城市打工不打工,他也是有理性的,他并不愚蠢,农民很聪明,他也会理性地自己判断:我在什么地方可以维持我的生存并且有发展?问题是我们现在的机制限制了他的理性行动。这种情况下我觉得应该让农民自己决定到底怎么办学,他比我们想得更清楚。当我们去告诉他,我们任何一个外人去告诉他应该怎么做的时候,虽然我是好心的,其实又变成一个行政命令。在这种情况下,大家都看到这又是一个抓钱的机会,看到这是世界银行的钱,拿了几千万、几百万,拿去就用了,吃了喝了玩掉了。所以应该让农民有说话的权利,自己决策的权利,这个才是最重要的。

  熊景明:我们的小学生,每天都在学习要为国家作出贡献。我们培养、我们为国家输出了人才,但是我们这个地方呢?你看,每一天要讲什么青春热血献祖国,纪念一二九爱国运动,就是号召爱国,为什么不爱我们这个村?为什么不爱我们周围的草场?为什么不保护我们的山林?这个好像不重要。

  张玉林:这个问题比较复杂,这确实是一个问题,我们现在教育好的农村人往城里跑,要比上世纪二十年代、三十年代还厉害、还严重。但是某种程度上确实是没有办法解决,这是一个结构性的问题、制度性的问题,现实是你不到城市去,就没有办法生活,甚至没有办法生存。这种问题也不是小学教师能够解决的。小学校长他也不想教这个,就像我们大学的许多思想品德教师,并不想讲那些东西,但这是上面定下来的东西,你就必须学。这涉及到民主、自由这些东西,非常重要。我觉得经费问题解决了,但这些问题不解决也没用。

  肖今:月初我到一个城市作问卷调查,有八条问题问父母,八条问题问孩子,问美国总统是谁,马上回答:“布什”;问中国的新总理是谁,“不知道”;问你们县长是谁,“不知道”。我又问中国最长的两条河是什么,“长江黄河”,回答的清清楚楚。我问流经我们县的这条河叫什么河,“不知道”。就是这种情况。经济后面不是经济问题,经济后面是政治问题,我为什么要给这个项目钱而不给另一个项目钱,为什么给他不给他,背后是有政治原因的。所以我们在考虑钱的问题时,不能不考虑政治。我给你钱只能让你教中央规定的义务教育课本,不能教别的,你愿意吗?你为什么要强逼农民出钱来接受这样的教育?现在接受完这样的教育他只能跑出去。在云南很多地区,给学校的经费是足够的,但是很多孩子就是不来上学,升学率不够就影响了地方官的政绩。地方官想到的办法就是罚款,你不来上学就要交罚款。有的人就宁愿要交那个钱,我就去访问那个农民,他说:“哎呀,老师,我有两个儿子,我已经送了一个儿子去上学了,你想,就是当兵抓壮丁也只抓一个。”他是把读书看成是抓壮丁了。还有另外一个呢,他说:“你看,我读书的孩子种田根本不在行。我花了很多钱,最后教出来是个废物。”农民用两句话来总结现代的教育,就是受完教育,“绣花不如他妈,种田不如他爸”,干脆不要去了。(录音整理:于喜强)

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