民国时期的县行政机构和县民意机关的关系

  在本土资源和经验中,有无可供今日借鉴的成份?

  谈三个问题。

  第一个问题:民国以来,谈县一级民意机关,都是和县一级的地方自治,县政建设相联系的。

  这里有两方面的内容:为适应社会变迁的需要,整顿建立县行政机构,其次,建立县级民意机关。

  民国从刚建立开始,就注重整合县级行政机构。

  1913年,北京政府颁地方自治法规,县一级长官为县知事,权力较大,有调县警备队权,任命下级权,没成立法院的还可兼理司法权,

  1928年后,国民政府颁《县组织法》,下令在1934年底,完成全国县一级地方自治。

  对征选县长有一套规定:

  两次考试,一次口试,或具有7年以上的“革命经历”,

  回避本籍,

  应先副署一年,经考核合格,才得实授。

  县级机构简单,一秘,四局二科,1932年后改局为科,

  县长权限比过去的县知事的权力,大大减少。

  1933年2月,江宁自治实验县成立,为全国第一个自治实验县,  由梅思平任县长,“以政治的力量,对人民实行养教”。

  裁并财政,教育,建设,公安,土地五局(另一说为三局:建设,财务,教育),另成立民政,共设六科,

  派中央政治学校的毕业生生担任各区的区长,县政府的科长,科员,

  实行县乡(镇)两级制,

  进行一系列改革:撤区公所,建自治指导区,将原有的295个乡镇,改组为109个,改捋(音)邻为村里,全县编为2049个村里,

  调查户口(1934年,全县11万7千多户,56万2千零63人,男,30万,女,25万),改革田赋,开办抵压贷款,禁吸鸦片,耕牛登记,全县在1934年8月,有登记在册的黄牛7995头,水牛19543头,(凡买卖,宰杀,抵押,生产,必须向原登记的警察局报告),工商调查,推行桑蚕改良,

  结果:

  政府收入大增:第一年,田赋就从47万元提高到90万元以上,税收70种,从30万元提高到120万元,付税超出正税3倍多。百姓多不满意。

  治安强化:全县设立7个警察局,局以下,还有分驻所,派出所,

  有没有成立江宁县民意机关?

  没有。“党治”时期,“以党治国”,但江宁的实验都以县政府出面,县党部无声无影,只是县长梅思平是有名的CC派大将,国民党中央委员。

  但是,对于成立县级民意机关,国民党的中央当局又显得十分积极,

  在“地方自治”的规定中,是有建立县级民意机关的内容的,1928年,国民党对此就有强调。

  全国范围内,广东成立的最早,亦是在反蒋的1931年“非常会议派”主政时而成的。

  1932,1933,1934年,国民党中央都一再催促各地加速办理,可是各地都按兵不动。

  1940年,国民党推行“新县制”,县长享对县的管理的全权,省政府不得指挥,只有监督权,对机构设置不强求统一,有的县,只有两个科,有的县有八个科,

  按面积,人口,经济,文化,交通五个指标,把各县分为六等县,

  国民党在加强县政的同时,也对成立县一级民意机关表现出急迫感,规定设立县临时参议会。

  1941年,国民党再一次催办各县成立县参议会,规定1943年5月施行,1943年11月,行政院限期1944年一律成立,如不能成立,则先成立临时参议会。到1944年,各县才普遍成立起来。

  第二个问题:县议会和县政府的关系。

  清末的地方立宪运动对后世有路径指引的示范作用。

  民国初年,沿用清末立宪制度,在县成立县议事会,议长,副议长,由县议事会产生。

  20万人口以上,县议事会设20人组成,人口增2万,加一名县议员,最多不超过60人。

  县议会,每年举行一次,会期一月,可延长10天。

  县议会有建议权,对下级争端有公断权,但县知事可予否定,县知事权力大大高于县议会。

  1914年,二次革命后,袁世凯下令停办。1917年才恢复,但各地战乱,各省多没有执行。只有广东,湖南,云南自行地方自治。

  1940年代,四川省办县临时参议会,国民党中央执委会秘书处下文,县参议员产生,由县党政联席秘密会议提出加倍人选,报省府特别党部小组决定之,

  条件是:有声望,有地位,有学识。

  由县政府从选民中或合法职业团体中征选,分参议员和侯参议员。

  每乡可选一名县参议员,由职业团体选出的人数,不得超过全县参议员总数的十分之三。县参议会每三月开会一次,每次3—7天,有议决权,建议权,讯问权。如和县政府发生争议,由省政府核办,如省政府认为县议会有违“三民主义国策”,可发文内政部,再由行政院发文,将县参议会解散重选。

  第三个问题:选举。

  多为形式,江宁县在1946年后,也搞了县临时参议会选举,

  有口号:“实行宪政,还政与民,完成地方自治”,

  有指派:多是地方士绅,

  举办参议会选举事务,

  方试:请客送礼,捞取选票,

  最后几点看法:

  本土实践很久,已有一定的经验,但这些经验对今天的实验有效性,究竟有多大?值得研究。

  当局推动地方自治,主要是为了整合地方,重点在加强县治,建立和强化对基层的控制,同时也是为了推动地方的发展和建设,

  民国时期,县级机构的规模较小,官员较少,县、区、乡机构膨胀,是在新中国成立后发展起来的。

  建立县级民意机关,是受清末以来社会各界呼吁的压力,其权限很小,所谓选举多为形式。

  在当选者中,新乡绅占相当的比例,这些受过新式教育的乡绅和土豪劣绅有别,似可称之为“正绅”,三十年代,两湖地区的县长大多为大学和专科学历。

  争取选票的基本方式是请客送礼。

  由此可看,民国时期,县民意机关只具象征意义,和县行政机构,根本形成不了互动,更徨论监督了,就“选举”而言,在本土经验中没有什幺积极的成份,可能要自找新路,进行制度创新,然而此难度确实很高,因为中国人对“路径依赖”,已成习惯,这件事看来还任重道远。

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