原载《社会学研究》2008年第3期

  提要:在中国社会,存在着约束地方政府的无形法则,这就是民间社会的理。这些民间公认的理,虽然很可能与当代法律相冲突,但因有利于产权界定和社会稳定,且在每个人心中为政府行为划出了一条虽不甚清晰、却能共同感知的底线,故在一定程度上弥补了宪政缺失所留下的空白,事实上起着约束政府权力的作用。因此,在一定程度上说,中国民间社会的理,就是中国社会不成文的宪法,它修正了法律和官方政策在产权界定上的明显偏差,降低了产权界定的交易成本,在无形之中支持着中国经济持续稳定增长。

  关键词:民间社会的理;产权界定;地方政府

  *中山市档案馆、中山市南镇崖口村为笔者调查和查阅档案提供了极大便利,特别是中山市档案馆黎佩文女士、崖口村陆汉满先生、中山市弘力律师事务所谭顺宁先生热情地接待和协助笔者开展调查工作,没有他们的帮助,这项研究很难完成。在本项研究的调查阶段,中山大学产业与区域发展研究中心哲学社会科学创新基地提供了资助,北京天则经济研究所张曙光教授提供了指导性意见。在本文的写作过程中,笔者就本文案例的一般意义与浙江大学经济学院罗德明副教授进行了讨论。本文得到教育部人文社会科学重点研究基地2005年度重大项目资助(项目批准号:05JJD790096)。特此致谢。

  一、导论

  中国经济转型的一个显著特点,是政治体制基本不变和经济领域实行市场化。这意味着在中国转向市场经济的过程中,尚未建立正式的宪政框架划定各级政府的行为边界。因此,按照西方主流文献所列出的评判标准,中国的司法制度和其他法律制度,特别是产权保护和政府治理,均落后于大多数国家(Allen et al.,2005)。然而近30年来,中国经济却“出人意料”地实现了高速增长。对此,学者们开始从“具有中国特色的制度因素”中寻找原因。其中,一个普遍承认的重要因素是中国地方政府对经济增长的推动作用,有“地方政府公司化”(localstate corporatism )(Oi,1992)、“地方政府即厂商”(Walder,1995)、“谋利型政权经营者”(杨善华、苏红,2002)之说。

  从政府体制入手解释中国的“增长奇迹”需要回答两个问题:一个是激励问题,即地方政府为什么致力于本地经济增长;另一个是约束问题,即地方政府受到何种约束,使得它既有能力干预经济活动,但又不能过分侵犯下级政府的权利和投资者的产权。在经济学中,最有影响的理论是钱颖一、温格斯特(Weingast)等人提出的“中国特色的联邦主义”(Federalism ,Chinese Style )(Montinolaet al .,1995;Qian Weingast ,1996;Jin et al .,2005)。该理论认为,自20世纪80年代初开始,中央政府与地方政府实行行政分权和财政分权,造成了地区竞争和地方政府致力于发展本地经济的格局,这既激励着地方政府吸引投资、推动地区经济增长,也约束着地方政府保护投资者的产权,维护本地市场的繁荣与稳定。此外,周黎安(2007)从地方官员的晋升竞赛入手,对地方政府的激励与约束问题给出了新的解释。他认为,地方官员虽然关心地方财政收入,但更关心自己的仕途升迁;自20世纪80年代初开始,由于中央政府的主要目标转向了经济发展,地方官员为了获得晋升机会,在经济增长速度上展开了激烈的“晋升锦标赛”;地方官员为了在晋升竞赛中胜出,竞相改善本地区的投资环境,运用一切可能的方式吸引投资,保护投资者的利益。所以,周黎安认为,地方官员之间的“晋升锦标赛”,是理解中国经济增长和有中国特色的产权保护制度之关键线索。

  上述理论在解释地方政府的激励问题上取得了很大成功,但在解释约束问题上仍值得商榷。“中国特色的联邦主义”理论强调地区竞争对限制政府权力所发挥的作用,不过,其发挥作用的前提条件——资源和投资者可以在地区间低成本地转移——在很多情况下并不成立。一些重要的商业资源——如土地、关系网络、本地市场——是不能移动的,商人若要利用这些资源,就必须在本地经营。各级政府(包括村庄)也是不能移动的,上级政府若要侵犯下级政府的权利,下级政府难以逃避。这些因素削弱了地区竞争对地方政府的约束作用。况且,即使在财政包干的条件下,地方官员自身的利益与地区经济发展也不能划等号,官员为了自己的利益而不顾地区经济的可持续发展,如搞形象工程、政绩工程、贪污腐败等,这些行为超出了地区竞争所能约束的范围。

  “晋升锦标赛”理论强调竞赛本身就约束着地方官员使之善用权力,否则他将在仕途升迁的竞赛中败下阵来。如果事实果真如此,我们就可以在大多数地区观察到,近30年来地区经济存在着大起大落的现象。这是因为,每一位投入到晋升竞赛的地方官员(主要是党政一把手),如果其行为主要受竞赛本身约束的话,就类似于拿别人的钱来赌博的赌徒,倾向于采取高风险的行为——赢了自己升官,输了老百姓买单。但是,地方官员的能力——特别是类似于企业家的预测能力和决策能力——有高低之别,对同一个地区的每一任地方官来说,其决策成功或失败的可能性将有显著差别,这将导致地区经济增长速度随着官员的更替而发生大幅波动。然而,事实上,剔除宏观大环境的共同影响之外,绝大多数地区的经济增长速度没有出现大起大落的状况。这说明“晋升锦标赛”也不是约束地方官员的主要力量。

  总之,中国的“增长奇迹”包含着一个重大理论问题:在正式制度和法律层面上,政府权力未受到有效限制,是什么力量约束着政府不过分行使自己的权力?在这一关键问题上,尚未有文献提供满意答案。

  本文的观点是,在中国社会,存在着约束政府权力的无形法则,这就是民间社会的理。此处所谓的“理”,是指中国人广泛接受的、视为理所当然的道理。这些公认的“理”,虽然很可能与当代法律相冲突,但因其有利于产权界定和社会稳定,且在每个人心中为政府行为划出了一条虽不甚清晰、却能共同感知的底线,故在一定程度上弥补了宪政缺失所留下的空白,事实上起着约束政府权力的作用。因此,在一定程度上说,中国民间社会的理就是中国社会不成文的宪法,它修正了法律和官方政策在产权界定上的明显偏差,降低了产权界定的交易成本,无形之中支持了中国经济持续稳定增长。譬如,中国人视为天经地义的“民以食为天”,就有政府应尊重百姓的生存权之涵义,也就是说,无论政府实行何种政治制度和经济政策都不能断了老百姓的生路。这一“理”至少在下述情况下为政府行为划出了边界:当一个人面临生存困难时,政府不应阻止他自谋生路,这也是民营企业最初的合法性来源,即解决农民和城市无业人员的吃饭问题。再如“发展是硬道理”,这句话虽然出自邓小平之口,却也说出了中国人心中的理,这个理划出了政府行为在百姓心中“合法”与否的边界:如果政府的政策和行为促进了经济发展,就是“合法的”,反之就是“不合法”。又如,“谁办的厂谁说了算”,说的是在村办集体企业中,创办人具有村民认可的控制权,即使是作为法律上的企业所有者——村行政机构,也必须尊重创办人这种非正式的“产权”(折晓叶、陈婴婴,2005)。还有,“谁投资谁收益”,说的是产权界定应以既成事实为依据,而不应简单地套用不合时宜的法律和意识形态,这一理曾经为一大批戴“红帽子”的企业提供了产权保护。

  本文的目的是进一步论证上述观点。本文采取个案研究与理论模型相结合的方法。首先,我们研究一个特殊案例,在这个案例中,法与理存在着直接冲突。通过研究这个案例,我们可以在具体场景中,分析政府行为如何受到理的约束,以及这种约束产生的原因是什么。其次,我们再将案例中的逻辑一般化,建立理论模型,以揭示民间社会的理在何种条件下、通过何种机制,对政府的行为构成约束。

  六、结论

  本文通过案例分析和理论模型验证了如下结论:在没有宪政约束的条件下,限制中国地方政府滥用权力的力量,除了地区竞争和地方官员的“晋升锦标赛”之外,另一种重要力量是民间社会的理。这些广为人知、普遍接受的理,虽然很可能与政府法律相冲突,却在一定程度上约束了政府运用权力,并迫使政府出于自身利益的考虑,对这些“理”给予一定程度的尊重和承认。这一结论的一般意义是,中国地方政府保护私人产权,在很大程度上是受到民间社会的理的制约和引导,逐步承认民间社会的通行做法,所谓“摸着石头过河”。从这个意义上说,中国民间社会的理支持了中国经济最近30年的持续增长。

  本文的结论有助于全面认识中国经济增长的制度基础,这一制度基础不仅有正式层面上的财政分权与官员晋升竞赛,还有非正式的理约束和引导着政府行为。这一研究视角尚未引起学者们的重视,却能够帮助我们更深入地认识中国的制度特征及其演变趋势。

  此外,本文的逻辑与结论发展了奥尔森(Olson ,1993,2000)的一个著名观点。奥尔森指出,即使是完全依靠武力建立政权的统治者,其行为也与抢一把就走的流寇迥然不同,他为了最大限度地增加税收收入自愿约束自己的掠夺行为,对百姓取之有度,并且保护百姓的产权,使得百姓有积极性发展生产,增加产出,从而可以征得更多税收。从这个角度看,任何建立了稳定政权的政府,包括拥有独断权力的威权政府,为了自己的长远利益,都愿在一定程度上自我收敛,不会竭泽而渔。

  本文则进一步指出,统治者愿意自我收敛只是一个方面,而其他重要方面,如提供什么样的产权保护,百姓的产权以什么形式存在,又依靠什么获得安全感,等等,则依赖于民间社会是否形成了相应的理。可以说,从长期来看,民间社会的理是塑造统治者的行为——乃至塑造社会的产权制度——之基本力量。

  当然,我们的结论并不意味着中国民间社会的理能够替代真正意义的宪法,成为社会长期繁荣的稳定基础。我们只能说,在当代中国,民间社会的理发挥了修正法律的明显偏差、约束政府过分行使权力的作用;至于理本身,它还不能从各种社会力量中独立出来,成为界定产权和裁决纷争的客观规则。这有两个原因,一是理不能脱离情而绝对化。在民间社会,情与理往往连用,也就是做人做事要“合情合理”,“有理也要让三分”,而“得理不饶人”则有违理的精神。所以,按理界定产权,形成的产权是有弹性的,当事人不能把这项权利绝对化。二是理也往往不能脱离当事人的力而独立发生作用,如民间的说法“重要的不是有没有理,而是有没有人”,就是说“有理”并不意味着当事人能够自动获得权利,还要靠人多势众或官府里有人支持,理所应得的权利才有保障。因此,中国社会法治的建立,既需要将民间社会的一部分理硬化为法律,以明确界定政府的行为边界,也需要将法与情、与力隔离开来,使得各种社会力量——包括老百姓自身的力量——能够遵守相同的法。

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