原载《人口研究》2007年第4期p70-76

  农村劳动力向非农产业和城市转移就业是一国经济社会发展的必经阶段,并且是工业化和城市化发展的重要推动力。对于发展中的中国来说,农村劳动力转移就业不仅关系到经济能否持续高增长,关系到工业化和城市化能否顺利实现,而且关系到"三农"问题的根本解决。"三农"问题的解决,一方面依赖于农村自身的内生性发展,建设社会主义新农村可能成为农村内生性发展的重要里程碑;另一方面依赖于外生性发展,即依赖于农村劳动力的转移就业。从发达国家和其他发展中国家的历程看,农村劳动力转移就业对农村和农业发展更具有根本意义。改革开放以来,农村劳动力转移就业发展迅速,成为推动经济发展和缩小城乡差距的主要手段。但是,近几年来,在我国工业化和城市化发展、扩张迅猛以及经济高速增长的时期,农村劳动力转移就业却面临着新的困境,"农民工回流"和"民工荒"的出现就是这种新困境的真实反映。本文的目的,就是从劳动力市场和社会政策的视角重新审视农村劳动力转移就业问题。

  1农民工劳动力市场与农村劳动力转移就业问题的性质

  1.1农民工劳动力市场进入一个新阶段

  自20世纪80年代中期以来,农村劳动力向城市大规模流动已经历近20年,其规模和流动态势从最初的"民工潮"演变成"民工荒",种种迹象表明,农民工劳动力市场进入了一个新的历史阶段。

  首先,农民工从无限供给向有限剩余转型。一直以来,农民工无限供给被认为是我国劳动力市场长期面临的态势,但是,这种态势却伴随着"民工荒"的出现而悄然改变。从表面上看,"民工荒"是一个短期的周期现象和结构现象,即由于近年经济快速增长导致农民工需求大幅度上升,尽管农民工供给数量随之上升,但供给上升幅度小于需求上升幅度。同时,由于经济结构的调整和技术进步,农民工的人力资本不能满足这种变化。但是,通过对历史和长期因素的考察,"民工荒"实质上是农民工供给转型的典型反映,即农民工开始从无限供给向有限剩余转变(蔡、王美艳,2006)。造成这种转变的原因主要有三个:一是农村劳动力经过20年的持续转移,其剩余规模开始下降。2004年,农村劳动力外出就业的人数高达1.18亿,占全国农村劳动力的比重为23.8%,同时,农业就业比例也降到了历史最低点,为46.9%.二是农村社会经济环境将趋于好转,一方面,按照加入世界贸易组织的承诺,中国的农业补贴将从目前占GDP 的不到1%逐步提高到8.5%;另一方面,国家2005年提出建立新农村,其目的是农村"生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主".因此,随着农业补贴的增加、农业状况的好转、农业收入的增加和农村条件的改善,农村劳动力转移就业的机会成本将大幅度提高,从而可能导致农民工供给的减少。三是农村人口转变导致农民工长期供给趋势发生变化。从总量看,农村劳动年龄人口(15~64)趋于下降,从2000年的5.23亿,降到2005年的5.12亿,再降到2010年的4.77亿,到2020年降至3.6亿,到2030年降到2.47亿。从年龄结构看,农村劳动年龄人口趋于老化,将劳动年龄人口划分成4组:15~24岁、25~39岁、40~54岁和55~64岁,2000~2030年,15~24岁组占总劳动年龄人口的比例先上升,到2010年后保持稳定;25~39岁组的比例持续下降;40~54岁组的比例先上升,到2020后基本稳定;55~64岁组的比例持续上升(见图1)。由于转移就业的农民工主要以青壮年为主(15~34岁),因此其未来变动趋势可以在一定程度上反映农民工的供给趋势,2000~2030年,青壮年占总劳动年龄人口的比重持续下降,2000年青壮年占总劳动年龄人口的比重为50.36%,2005降到45.88%,2010年为41.94%,2015年为40.71%,2020年为40.52%,2025年为36.74%,2030年为36.61%.可见,农村劳动年龄人口的老化和青壮年劳动力的减少将导致未来农民工供给能力下降。从性别结构看,男性劳动力的数量和占总劳动力的比重都高于女性,而且未来女性青壮年劳动力的下降速度明显快于男性,2000~2030年,女性青壮年劳动力的平均下降速度为3.54%,男性为3.46%,表明未来女性青壮年劳动力的供给减少速度快于男性,这与当前"民工荒"中女性民工荒更严重相一致。

  

  其次,农民工劳动力市场结构发生转型,新生代农民工成为主体。以年龄为标准,农民工可分为三代,即1970年代以前出生、年龄35岁以上的为第一代,1970~1979年出生、年龄25~35岁之间的为第二代、1980年代出生、年龄25岁以下的为第三代,后两者被称为新生代农民工。2001~2004年期间,新生代农民工占总农民工数量的比例一直在61%以上,第一代农民工的比例在13%左右徘徊,新生代农民工已经成为农民工劳动力市场供给的主体。

  老一代农民工和新生代农民工的劳动力市场特性明显不同(见表1),这种差异导致农民工劳动力市场的结构优化、人力资本水平提高、流动性更大。

  

  再次,农民工成为城市劳动力市场供给的主流。据劳动和社会保障部2004年一季度对北京、天津、广州、武汉等26个城市的2000家企业的调查,农民工已占企业员工总数的59.8%,珠江三角洲地区的比重为74%,闽东南地区为71%,长江三角洲地区为59%,环渤海地区为49%,中西部地区为43%.同时,据全国总工会统计,目前我国产业工人总数的2/3是来自农村的工人。

  最后,农民工劳动力市场开始从"需求主导型"向"供给主导型"转变。在"民工潮"阶段,经济增长和企业用工需求主导着农村劳动力转移就业的规模,农民工在转移就业过程中基本处于被动地位。

  在"民工荒"背景下,由于农村社会经济发展和城乡关系进入一个新的阶段,即农村进入建设社会主义新农村的阶段和城乡关系进入工业反哺农业、城市支持农村、实施城乡统筹发展的阶段,农村劳动力是否转移就业?转移就业到什么地方?转移就业多长时间?农村劳动力的供给因素成为决定这些问题的主导变量,农村劳动力将对城市社会经济发展和政策因素的反映更加敏感和强烈",用脚投票"将成为劳动力市场的一般态势。

  1.2新阶段农村劳动力转移就业问题及性质

  我国农村劳动力转移经历两个阶段:农村劳动力无限供给背景下的转移阶段和农村劳动力有限剩余下的转移阶段。在前一个阶段,由于市场化、工业化和全球化的冲击,政府在资本与农民工、效率与公平之间选择了资本利益和效率,它关注的问题主要是农村劳动力转移就业对企业效率和经济增长的影响以及其所引致的交通运输问题、流动人口和计划生育管理问题、城市负担问题、流动人口犯罪和社会治安问题、农民工对城市本地劳动力就业的负面影响等,而很少关注农民工自身问题,更没有为农民工提供利益保护机制。在农村劳动力无限供给的市场条件下,农村劳动力转移就业问题必然被中央政府和地方政府更多地看成是一个经济问题和就业问题,农村劳动力转移就业的相关政策必然从属于经济政策,其目的主要不是维护农民工权益,而是为经济政策和经济增长服务,解决农村劳动力转移就业问题的主要手段是经济手段。

  农村劳动力转移就业外部环境和农民工劳动力市场变化的特点决定了农村劳动力转移就业面临着以下更突出的新问题:

  (1)农村劳动力转移就业的持续性增长问题。与发达国家相比,我国的农村劳动力转移就业面临着特殊的制度约束,这种制度决定了1980年代中期以来的大规模农村劳动力转移就业并不是永久性迁移,而是呈现出很强的暂时性和不稳定性特征。一方面,转移就业能增加收入;另一方面城市偏向型政策既使农村劳动力在决策是否进行转移就业时顾虑重重,又使已进城的劳动力回流。随着经济周期和政策周期的变化,农村劳动力转移就业过程表现出流出与回流的双重形态。2004年、2005年和2006年中共中央国务院连续三年颁发"中央一号"文件,分别就增加农民收入、提高农业综合生产能力和建设社会主义新农村提出了一系列意见,随着这些意见的落实,农村社会经济发展将进入一个新阶段,这是否将影响农村劳动力转移就业的意愿和已进城农民工继续留城就业的意愿,是一个值得关注的问题,因此,如何促进农村劳动力"存量"积极转移就业和留住已进城的农村劳动力"流量",以保持农村劳动力持续转移是我国社会经济发展面临的一个重大问题。

  (2)农村劳动力转移就业的动力问题。农村劳动力转移就业的因素既有农村本身的推力,也有城市的拉力。始于1980年代末以来的农村劳动力大规模转移就业,一方面是由于工业化和经济增长对劳动力的需求,但更重要的是农村收入严重偏低和农村长期的贫穷落后迫使农民选择外出就业,因为当农民处于非常贫困的状态时,经济因素是转移就业动机的主导性激励因素,农村劳动力转移就业的动力主要来自农村的推力。但随着2000年以来中央政府对"三农"问题的重视和一系列政策的出台,农村推力出现减弱趋势,显然,被动地依赖农村推力来推动转移就业已不可能。与此同时,中央政府也出台了一系列促进农民工就业的政策,但由于各种原因城市拉力并没有显著加大,农民工"回流"和"民工荒"就是例证,其主要原因是农村劳动力转移就业的制度安排上并未有实质性的变化。未来农村劳动力转移就业的动力问题,就是如何从单纯地、被动地依靠农村推力转变到主要依靠城市拉力。

  (3)农村劳动力转移就业能力持续提高问题。从人力资本角度看,教育和培训水平是农村劳动力转移就业能力提高的关键,它不仅决定了农村劳动力转移的能力,而且决定了转移的质量和稳定性。

  未来我国农村劳动力转移过程将伴随着技术进步和产业结构升级,这对劳动力的教育和培训水平提出了更高要求。但近几年的各种农民工调查报告显示,由于农民工流动性大、支付能力较低、企业不愿或较少培训、政府公共培训计划的缺失等原因,农民工的教育和培训水平没有得到显著提高。

  (4)农民工社会风险防范问题。随着工业化、城市化、市场化进程的深化,进城农民工面临的社会风险性质已发生了根本转变,由传统农业社会的社会风险转变为工业化社会的社会风险,并与城市居民面临的社会风险基本趋同,这些社会风险主要包括失业、养老、工伤、疾病、公共卫生、教育、住房等问题(关信平,2005)。一方面,农民工和城市居民收入存在较大差距,其抗社会风险的能力明显偏低;另一方面,由于社会排斥性政策的安排,农民工缺乏抗风险的社会机制。工业化和转移就业过程中农民工面临的社会风险和其拥有的抗风险能力与机制之间的严重不对称性,是我国构建农村劳动力转移就业制度和社会政策体系需要考虑的重要国情。

  农村劳动力转移就业外部环境和农民工劳动力市场变化的特点决定了农村劳动力转移就业问题的性质发生了重大变化。农村社会经济环境的改善,意味着农村劳动力在做出是否转移就业时,不仅要考虑进城就业的预期收益,还要进行成本收益和风险分析,在其它条件不变的情况下,转移就业成本和风险对其决策将产生重大影响。农民工供给量的有限剩余,农民工成为城市劳动力市场的主流和新生代民工成为主体,以及农民工劳动力市场开始从"需求主导型"向"供给主导型"转变,这意味着维护农民工的权益、满足农民工的公共需求对农村劳动力转移就业具有重要意义。因此,农村劳动力转移就业问题已从单纯的经济问题和就业问题演变为公共问题和社会政策问题。在新形势下,农村劳动力转移就业的目的不是城市单赢,而是要实现城乡双赢、农村劳动力和城市本地劳动力双赢、融合的局面。同时,农村劳动力转移就业的主要动力将不是农村的推力,而是城市的拉力,城市政策对农村劳动力转移就业的影响将越来越强。农村劳动力转移就业问题的主要解决地点不在农村,而是在城市,主要解决手段不是单纯的经济政策,而是以社会政策改革为中心和重点来加大城市的拉力,解决农村劳动力转移就业问题应该成为城市劳动力市场进一步改革的突破口。

  2社会政策与农村劳动力转移就业和劳动力市场发展效应

  社会政策是国家为实现公平、福利、降低社会风险等特定社会目标而制定的各种法律、条例、措施和办法的总称。发达国家农村劳动力转移就业的历程表明,社会政策与农村劳动力转移就业具有紧密的互动关系,农村劳动力转移就业促进了社会政策的形成和发展,而社会政策的发展又拉动了农村劳动力转移就业。目前,农民工劳动力市场的变化和农村劳动力转移环境的变化,使社会政策在拉动和促进农村劳动力转移就业和劳动力市场发展中具有重要意义和作用。

  第一,社会政策促进劳动力市场的公平与效率。农村劳动力转移就业是在二元制度背景下进行的,农民工面对的是一系列有别于城市本地劳动力的制度,如就业制度、教育制度、社会保障制度、医疗制度等等,各种制度造成了农民工和城市本地劳动力的不公平竞争。社会政策通过为农民工提供平等的就业环境、社会保障、教育和医疗,促进劳动力市场的起点公平、机会公平和过程公平,使农民工能站在相对公平的起点上参与劳动力市场竞争,有利于完善劳动力市场,促进农村劳动力合理流动,从而提高劳动力市场效率和经济效率。

  第二,社会政策是农民工抵御社会风险的重要机制。社会政策在很大程度上能消除各种劳动力市场风险的侵害,帮助农民工解决由于进城就业和市场竞争失败而面临的种种困难,解除他们进城就业的后顾之忧,使农民工能够更积极参与竞争和勇于承担风险,从而调动他们进城就业及劳动的积极性和创造精神,而且社会政策还可以为农民工提供健康和教育培训保障,提高农民工的整体人力资本水平。

  第三,社会政策是维护农民工权利和权益的重要措施。首先,社会政策是保障弱势农民工的基本权利、实现社会公平的基本途径。生存权和发展权是一个人的基本权利(马歇尔,2003),相对于城市本地劳动力而言,农民工的基本权利往往由于多方面的原因而难以得到切实的体现。社会政策可以划分为补偿性社会政策和发展性社会政策两个层次,补偿性社会政策例如最低生活保障政策、福利政策等对维护弱势农民工的生存权利具有基础的意义,针对农民工的发展性社会政策如教育培训公平政策则有利于促进农民工获得平等地参与社会发展和劳动力市场的机会与能力。市场化导向的经济体制改革使社会经济取得了巨大的发展,为包括农民工在内的社会弱势群体的权利保护提供了充分的物质基础。但这并不可能是自动实现的。在市场经济体制尚不健全的情况下,社会往往由于过度地追求效率而必不可免地对公平和农民工权利构成损害。只有通过国家和政府的力量,制定并运用社会政策对国民收入进行再分配,对市场经济体制本身所固有的缺陷进行矫正,才能使包括农民工在内的弱势人群的基本权利得到切实保护,以实现社会公平。

  第四,社会政策消除劳动力市场排斥,有利于劳动力市场的统一和融合。农民工一方面由于户籍制度、能力等原因遭到劳动力市场排斥,另一方面由于农民和农民工缺乏参与制定规则制度的权利,他们往往在法规制订过程和执行过程中"缺席".强调权利平等和社会公正的一大要义是要让弱势群体参与修订制度规则,并促使现有的规则趋于更合理、更公平。可是目前我国不存在这样的制度环境,在现行制度下,农民工没有形成任何可依托的现代意义上的自治社团,没有代表他们的合法民意代表,缺乏充当利益表达的工具,各级人代会或政协很少有代表农民工的代表或委员,农民工若自行成立组织,往往未经成立即遭取缔。由于没有自己的组织,也没有联系政府决策部门的有效的制度化通道,使他们无论通往市场还是通往国家的路径都被堵塞,所以农民工既不能有效地保护自身的权利,更无法参与规则制度的制定,这些最终导致农民工在城市劳动力市场中遭遇排斥。社会政策的重要目的是反对社会排斥,促进社会融合,同时,社会政策的重要功能在于引导和帮助农民工等弱势群体实现制度化、组织化的政治参与,从而有利于形成一个开放和统一的劳动力市场。

  3农村劳动力转移就业的社会政策的主要问题

  首先,农村劳动力转移就业的社会政策不完整、不完善与待遇的普遍缺失。农村劳动力转移就业涉及到劳动力的生存权和发展权,与此相对应,转移劳动力的社会政策包括补偿性社会政策和发展性社会政策(王思斌,2004)。目前,一方面针对转移劳动力的失业保障政策、社会救助政策、卫生与健康服务政策、住房补贴政策与其它各种基本权利的保护政策等补偿性社会政策,以及就业促进政策、扶贫政策等发展性社会政策还没有建立;另一方面针对转移劳动力的社会保障政策、教育公平政策的建立才刚起步,很多地方都不完善。同时,已经建立的转移劳动力的社会政策在实践中普遍没有落实,如根据劳动社会保障部和农业部2005年调查,农民工养老保险的参保率为15%左右,医疗保险的参保率为10%左右,工伤保险的参保率为12.9%.