[摘 要]1961 年,中国在联合国的代表权问题成为美台关系中的重要分歧。这主要表现在两个方面: 一是采取什么样的策略阻止中国进入联合国(或保住台湾在联合国的席位) ;二是台湾对蒙古(或称外蒙古) 加入联合国持何种态度。其中,后一种分歧是前一种分歧在新的基点上的继续,在问题本身的复杂性和美台矛盾的尖锐程度上,后者甚于前者。学术界对后一种分歧涉及较少,本文拟就此加以考辨。

  1961 年1 月,肯尼迪政府上台。当时,中国在联合国的代表权问题是其亟待解决的重要问题之一。由此,美台之间产生了一系列矛盾,其中以蒙古加入联合国问题最为复杂和突出。尤其是七八月份陈诚访美之后,它已成为二者之间的主要矛盾。仔细考辨该矛盾的解决过程可以发现: 蒙古能够在1961 年加入联合国是有其历史必然性的。

一、美台在联合国的困境与“两个中国”之争

  自1950 年起,美国就一直以“暂缓讨论”为由阻止中国进入联合国。作为在政治上遏制中国的重要方式之一,它从属于新中国成立以后的美国对华政策。

  第二次世界大战结束初期,美国在东亚的主要目标是以中国为基地,阻止苏联势力的扩张。此后,随着亚洲形势的变化,特别是新中国的成立及苏联原子弹的爆炸,美国的东亚战略进入重新审定阶段。以NSC 48/2 号文件和NSC68 号文件的通过为标志,这一过程基本完成。[1]从此,在东亚地区,美国遏制战略的主要目标由苏联转向了中国。至1951 年初,在朝鲜战争搭成的临时舞台上,全面遏制中国的框架已基本形成。[2]1953 年1 月,艾森豪威尔入主白宫。他基本上继承了杜鲁门政府对华政策的衣钵,明确地把中国作为美国在亚洲的主要敌人并进一步将遏制中国的政策冷战化、长期化、制度化。[3]于是,在朝鲜战争中形成的,以中国“入侵”朝鲜为理由,以“暂缓讨论”为手段的美国阻止中国进入联合国的政策,在艾氏政府任期内找到了新的生长点,历时八年未变。

  然而,“好景不长”,随着大批新兴国家加入联合国以及印度等有影响的国家对美国操纵联合国的日益不满,“修改联合国宪章的想法和让共产党中国进入联合国的建议在新兴国家中已获得广泛的同情”。[4]事实上,在联大对“暂缓讨论”的历次表决中,赞成该议案的多数票差额也日渐减少。特别是在1960 年的第15 届联大上,赞成票与反对票的差额已只有8 票。[5]

  由此可见,美国惯用的“暂缓讨论”的伎俩在1961 年已难以为继。具体地说,其危险主要来自于三个方面: (1) 非洲国家。1960 年非洲有17 个国家独立,其中16 个加入联合国而恰恰在肯尼迪上台前后,因卢蒙巴事件,美非关系恶化,很难再指望它们赞成“暂缓讨论”[6]; (2) 其“拉丁美洲朋友”可能掉头[7]; (3) 美国的三个主要跟随者加拿大、英国、巴西将改变立场[8]。于是,美国决定改弦更张。但出人意料的是,在此过程中,“当事国”台湾的态度令其大伤脑筋。

  1961 年2 月3 日,美国国务卿腊斯克与台湾驻美国“大使”叶公超进行了一次会谈。会谈中,腊斯克首先重申了对台湾的支持,并告诉叶公超,美国承认“共产党中国”的问题没有任何发展前景。接下来,他分析了“暂缓讨论”再次实行的可能性。腊斯克认为: 很明显“因为大量新独立的国家加入联合国以及其他一些原因”,美国“正在失去对‘暂缓讨论’的支持”。言外之意是应放弃该策略,另谋他途。而叶公超认为,“在没有对下一届(第十六届) 联大上继续使用‘暂缓讨论’的可能性进行进一步调查的情况下,不应轻易放弃该手段”。当然他也承认“非洲国家的行为令人担忧”。但由于台湾的“大使”和农业代表团正在非洲积极活动,所以“暂缓讨论”的再度实行仍有希望。最后,“大使”要求国务卿在最近发表一次对华政策声明,实际是想让美国重申对台湾的支持。腊斯克于2 月6 日的记者招待会上满足了台湾的要求[7](Document ,3) 。在此后的两次会谈中,台湾当局大体上仍坚持上述观点,而美方则认为应设法制造另一种僵局,以阻止“中共”进入联合国[7](Document ,14、19) 。从表面上看,美台矛盾集中在“暂缓讨论”再次实行的可能性上。究其实质,国民党之所以坚持探索该策略继续实行的可能性,与其说是因为对“暂缓讨论”仍抱有相当的信心,毋宁说是惧怕美国在放弃该策略后,滑向“两个中国”。

  3 月20 日,美驻台大使馆致电国务院,报告了国民党台湾当局对美国可能实行“两个中国”策略的担心。他们认为,美国新一届政府没有重申对台湾的义无反顾的支持,同时又对继续采用“暂缓讨论”的手段表示极端的担心,这一切即是美国想要投票赞成“两个中国”的先兆[7](Document ,15) 。国民党的担心并非完全捕风捉影,美国决策者内部也确有一批人主张以“两个中国”作为保住台湾在联合国席位的手段。其中包括美国驻联合国大使史蒂文森、副国务卿鲍尔斯[7](Document ,18、24) 、国家安全委员会的罗伯特·科默[7](Document ,8) 、远东事务司、国际组织事务司[7](Document ,20) 等等。综合以上意见,国务院于5 月26 日提出将“继承国”与“新成员”两种主张“嫁接”起来的方案[7](Document ,28) 。一时间,“两个中国”的策略呼之欲出。

  但是,要真正地将“两个中国”的方案付诸实施,却绝非易事。这是因为: 长期以来,美国对中国的遏制已形成巨大的历史惯性,即使是充满朝气的肯尼迪政府,也难以于此驻足。早在艾森豪威尔政府末期,美国对“中国威胁”的估计就已出现日益夸大的趋势。它认为,在苏联的帮助下,中国将在1963 年以前拥有核武器; 而且,在经济上,中国也很可能继续以超过除日本以外的其他亚洲自由国家的速度向前发展。这有助于共产党集团经济和军事力量的增长,并对“亚洲非共产党国家的态度产生很大的冲击”; “在可预见的将来,北京政权将继续对中国大陆实施有效的控制。”至于中苏同盟,虽然可能出现摩擦,但仍将保持稳固。基于以上认识,1959 年12 月末,该政府制定了有关亚洲政策的NSC5913/1 号文件,具体而微地规定了遏制中国的各项措施。文件认为: 对付中国威胁的主要手段是“在保持整个自由世界充足的军事力量的同时,帮助自由亚洲增强政治、经济力量和(社会) 稳定”;“利用任何可能出现的机会,阻止中共力量及影响的增长和扩张”,并“在中苏关系上制造紧张局面”。具体地说,直接针对中国的遏制手段主要有以下三个方面: 政治上,“继续拒绝承认中共政权”,继续反对中国进入联合国及其附属机构或其他国际组织; 军事上,加强现有的多边和双边防御条约,支持亚洲自由国家反对中共,并反击中共军队对美国人员、飞机或舰只的“无缘无故”的袭击; 经济上,推动其他自由世界国家对中国实行高于多边管制水平的贸易限制[9]。所有这些构成了艾氏政府末期美国对华政策的主要依据。

  肯尼迪政府上台后,大体上确认了艾氏对中国未来军事力量的估计,认为“共产党中国可能在1962 年至1964 年间进行核试验”,而中国核能力的拥有将“对美国及自由世界尤其是亚洲的安全产生明显的冲击”。[7](Document ,36) 与之不同的是,随着中国“大跃进”运动的进一步发展,肯尼迪政府对中国的经济状况提出了自己的看法: “共产党正面临着最严重的经济困难,”过度工作、营养不良以及水旱天灾等降低了它的经济增长率。当前“正是美国在中国内部采取某些行动,并保持对其压力的大好时机”。[7](Document ,16、17) 因此,肯尼迪执政初期,美国基本上仍执行着NSC5913/1 的各项政策规定。这样一来,阻止中国进入联合国便成了艾氏政府末期至肯尼迪政府初期美国对华全面遏制政策的必要组成部分。上述背景与总统和国会对“两个中国”的强烈排斥互为表里,在更深的层次上阻碍着“两个中国”的“降生”。

  肯尼迪之所以强烈地反对中国进入联合国,主要出于三点考虑。首先,肯尼迪是以微弱多数上台的,在对外政策上的回旋余地相对较小,所以,他认为: “对华政策的任何改变都将是一场地狱之战”[7](Document ,24) ; 其次,作为总统,肯尼迪担心一旦允许中国进入联合国,该国际组织将失去美国的支持,同时还会引起美国国会和人民之间的分裂,得不偿失[7](Document ,9、24) ;再次,中国进入联合国将表明美国政策的失败,这会损害美国的威信,并削弱它在国内及自由世界的领导地位[7](Document ,9) 。排斥“两个中国”的另一支力量是国会。从20 世纪50 年代初开始,“美国国会几乎每年都通过一个反对承认共产党中国和接纳它进入联合国的决议”[8](P ,426) 。

  1961 年5 月3 日,美国参议院两党领袖再次联合提出议案,反对中国进入联合国[5](P ,203) 。该议案分别于七、八月份以绝对多数在参众两院获得通过[7](Document ,45) 。于是,是否实行“两个中国”成了1961 年上半年美国国内屡议不决的难题。然而,正当美台及美国国内对实行“暂缓讨论”或“两个中国”的可能性争论正酣之际,1961 年6 月,蒙古问题又介入其中。

二、蒙古问题的介入与“重要问题”案的出台

  1961 年中国在联合国的代表权问题中的蒙古因素包括两个方面,一个是美蒙建交会谈;一个是蒙古申请加入联合国。从1961 年2 月起,美国开始考虑与蒙古建交的问题。直至5 月,对此事的看法仍是肯否不一[10]。5 月23 日,腊斯克在给肯尼迪的一份备忘录中提出了自己的看法。他认为,如果蒙古能够让美国驻乌兰巴托的外交使团在合理的、正常的条件下工作,美国应与蒙古建交。这样做有如下好处: 一方面,可以将该使团作为一个“信息来源”,“以观察和评价中苏分歧”; 另一方面,还可以借此为美国官员进入苏联的某些地区提供方便。目前此举在议会中已无大的阻力,只需与盟国协商并通知苏联后,即可与美驻苏大使接触。当然,与此同时,腊斯克也注意到了“承认外蒙古将给整个远东,特别是美台关系带来的负面影响”。对此,美驻台大使庄莱德认为,如果美国继续与蒙古开展建交活动,会使美台在中国代表权问题上更难达成协议[10](Document ,198) 。虽然如此,肯尼迪还是批准了腊斯克的建议。紧接着,国务院指示美驻苏大使汤普森按腊斯克设计的程序行事。同时,国务院开始与北约、东南亚条约组织、美洲国家组织成员及日本协商此事。6 月20 日,蒙古已答应准备与美国建交[10](Document ,199) 。

  蒙古加入联合国的问题由来已久。“从1955 年起,苏联就一再提出接纳蒙古人民共和国入联合国”。当时,它提出一个一揽子交易,同时吸收18 名新会员国,其中包括蒙古,也包括美国所希望吸收的日本、西班牙和意大利。然而,由于国民党代表不顾美国的压力,在安理会否决了蒙古,作为报复,苏联否决了日本[8](P ,429) 、[11]。此次,苏联又在1961 年4 月提出蒙古席位问题。并且推动联大会议通过决议,将蒙古和1960 年新独立的非洲国家毛里塔尼亚加入联合国的问题一同提交安理会讨论。而且“非洲国家中的布拉柴维尔集团[12]和法国已同意苏联一揽子交易的想法,即(在联合国) 同时接纳蒙古和毛里塔尼亚”[10](Document ,198) 。于是,1961年国民党反对美蒙建交和蒙古加入联合国的问题同时发生,并与中国在联合国的代表权问题交织在一起。

  6 月1 日,美驻台大使馆通知国民党“外交部长”沈昌焕,美国即将与蒙古在莫斯科开展有关两国建交的会谈。不久,沈昌焕告诉庄莱德,“中华民国”认为这是一个“非常不友好的行为”,并敦促美国撤销该决定[7](Document ,32 ,Footnote3) 。紧接着,蒋介石致函美国副总统约翰逊,强烈反对美国寻求与蒙古建交。他声称,此行动表明美国正在“从反对世界共产主义全球斗争的原则上后退”,并以此为“两个中国”铺路[7](Document ,42 ,Footnote1) 。6 月20 日,蒋介石与庄莱德进行了一次私人谈话。首先,他抱怨美国没有提前协商,便开始了美蒙建交的活动。该行动在有利于共产党集团的同时,“又会给‘中华民国’的利益造成不可弥补的损害”。对于美国在中国代表权问题上的策略,蒋介石认为将导致“两个中国”,果真如此,台湾会退出联合国。其次,他又将美蒙关系与中国代表权问题联系起来,说这是美国正在酝酿一场“对华政策的蓄意改变” (这恰恰证实了此前庄莱德的估计) [7](Document ,32) 。

  面对上述情况,国务院指示各驻外使馆,让它们努力消除美国将改变对华政策的舆论[7](Document ,40 ,Footnote1) 。同时,肯尼迪决定让史蒂文森与卡伯特·洛奇(前任美国驻联合国代表) 、多诺万(《时代》杂志编辑主任) 以及罗伊·霍华德(美国著名报业财阀) 等人谈话,目的是让他们规劝蒋介石接受美国的立场。结果,只有霍华德一人响应,洛奇和多诺万拒绝合作[7](Document ,34) 。7 月6 日,总统安全事务特别助理麦乔治·邦迪与美国中央情报局驻台湾站站长雷·克莱因进行长谈。克莱因报告说,目前最令蒋介石烦心的是美蒙关系及美国支持“两个中国”的可能性。对于前者,国民党表示决不让步; 对于后者,则以退会相威胁(可见,美国上述努力的效果并不明显) 。因而,他得出结论: “如果不扭转现在的趋势,预计会有一场严重的分裂”。为此,克莱因建议肯尼迪写信给蒋介石,重申对台湾的支持; 同时取消向蒙古派驻外交使团的打算[7](Document ,39) 。

  根据克莱因的建议,7 月14 日,肯尼迪亲自致函蒋介石。关于蒙古问题,肯尼迪总统解释说,美国与蒙古的建交活动只是试探性的,其真正关心的是联合国问题,即“避免让外蒙古问题对更为重要的中国在联合国的代表权问题产生负面影响”。鉴于非洲国家似乎已同意了苏联的一揽子计划,所以美国希望台湾放弃对蒙古入会的否决权,以免得罪非洲国家。关于中国代表权问题的具体策略,肯尼迪认为放弃“暂缓讨论”已成必然。目前,美国最需要的是与台湾进行一次有关上述事项的协商,希望蒋能派一位全权代表赴美。最后肯尼迪再次保证: “我的基本目的是尽一切可能支持‘中华民国’,并反对中共进入联合国”[7](Document ,42) 。不久,庄莱德复电,称蒋介石正在考虑派副总统陈诚访美。

  由于已得知陈诚将要访美,所以美国必须预先确定对中国代表权问题的策略及对蒙古问题的态度。7 月28 日,肯尼迪、腊斯克、庄莱德、邦迪等召开高层会议。会上,腊斯克建议,“重要问题”策略(理由是中国代表权问题可能影响到美国的利益,并对联合国产生破坏作用)是美国可以选择的最好手段,“它可以为我们提供得到明显的、起阻碍作用的三分之一选票的适当机会”。况且,“‘中华民国’政府不会接受任何‘两个中国’的建议”。肯尼迪认为,只使用“重要问题”策略太露骨! 必须设计出一个更为吸引人的方案,从而有利于“重要问题”案以简单多数获得通过。此时,腊斯克提出,瑞典建议的“委员会”方案堪当此任。该方案主张建立一个“委员会”,负责研究中国代表权问题(后增加联合国席位分配问题),然后在第17届联大上提出报告。最后,总统同意了腊斯克的建议。对于蒙古问题,肯尼迪认为,国民党一定不能否决蒙古。腊斯克进一步补充说,如果因此毛里塔尼亚没有加入联合国,“美国就会激怒非洲国家,从而使其计划彻底失败”。同时,肯尼迪表示,“为了能够在中国代表权问题上取得胜利,美国应该搁置对外蒙古的承认”。7 月20 日,国务院将此事通知汤普森[10](Document ,200) ; [7](Document ,44) 。

  根据美台协议,陈诚于7 月31 日至8 月3 日访问了美国。第一天,双方代表仅就原则性问题进行了会谈。美国再次肯定了“采取一切手段阻止中共进入联合国”的基本政策,给陈诚等人吃了一颗“定心丸”。8 月1 日,美台双方进入实质性讨论。会上,腊斯克透露,早晨,他与陈诚已经就“重要问题”方案“取得一致”。接着,双方代表开始讨论蒙古问题。美方认为,其关于蒙古的立场是灵活的。而且,目前它已搁置了美蒙建交会谈(8 月11 日,美国国务院发言人怀特向新闻界公布了这个消息[7](Document ,200) ; [5](P ,205) ) 。对于美国来说,它更关心的是蒙古加入联合国的问题,因为这将影响到中国代表权问题的投票情况。苏联与布拉柴维尔集团已就毛、蒙同时加入联合国达成协议。如果国民党对蒙古加入联合国行使否决权,苏联一定会报复性地否决毛里塔尼亚。这样,势必会使布拉柴维尔集团迁怒于美台,因而投票赞成中国进入联合国。陈诚表示,他完全了解中国代表权与蒙古问题的关系。然而,国民党认为,蒙古不是一个独立的国家[5](P ,204) 。如果蒙古被允许加入联合国,首先会在台湾产生很大的反响;其次还会增加共产党集团的威望,并对铁幕后的人们尤其是大陆同胞产生不良影响。况且,国民党五院已一致通过决议,责成“‘中华民国’政府使用联合国宪章规定的一切方法阻止外蒙古进入联合国”。然而,肯尼迪认为,台湾既想留在联合国,又想置蒙古于联合国之外,考虑到目前中国代表权问题与毛、蒙申请加入联合国的密切关系,“二者不可兼得”。“台湾的一些人可能认为,美国承认外蒙古是间接地承认北京,这是不对的。美国惟一关心的是在中国代表权问题上获胜”。结果,双方无法就此达成协议,只得将其留待以后解决[7](Document ,46) 。