“中国式”邻避冲突:基于事件的分析

  原载《开放时代》2009年第12期

  [内容提要]中国城市社会正面临着两大制度变迁挑战,其一是单位制影响的逐渐弱化,其二是伴随着单位制式微而掀起的社区运动,在这两个向度的影响下,城市公共问题及其引发的冲突也越来越多,比如邻避冲突。论文以美景花园反变电站事件为例,运用“动员能力与反动员能力共时态生产”框架,分析并解释了中国式邻避冲突相区别于其他国家(地区)的特殊性。这种特殊性表现在:邻避抗议层级螺旋式提升;邻避行动议题难以拓展;邻避冲突双方无法达成妥协。涉及具体利益诉求的邻避冲突的存在是当代中国城市中的常态,因此重要的问题不是有无冲突,而是能否把这些冲突纳入制度化途径,即建构一种基于“制度缓解”的、恰当的邻避冲突解决机制。

  Abstract:Two institutional changes are posing a serious challengeto Chinese urban society.The first change is that the so-called“unit”system is loosening its grip on people‘s daily life.The second changeis the rising of community campaign along with the diminishing in influenceof the“unit”system.As a result ,we are seeing more and more conflictscaused by public issues ,and NYMBY conflict is but one of them.Takingthe resistance of transformer substation in Meijing Garden as an example,this paper utilizes “the synchronicity of mobilizing capacity and counter-mobilizingcapacity”as the framework to analyze how NYMBY conflicts in China aredistinguishable from those in other countries and regions.The distinctivecharacters of Chinese NYMBY conflicts include the spiral escalation ofNYMBY protests,the difficulty for the topic of NYMBY action to be laidout for full discussion ,and failure to compromise on both conflictingparties in question.NYMBY conflicts,which are always connected to particularbenefit appeals ,are a common phenomenon in contemporary Chinese cities.The question,therefore ,is not whether there are NYMBY conflicts ornot ,but how to channel these conflicts into the course of institutionalsolution.In other words,it is important to construct an adequate NYMBY-solvingmechanism characterized by“institutional mitigation”。

  一、邻避设施与邻避冲突

  我国城市正面临着两大制度变迁的挑战,其一是单位制的逐渐弱化,其二是伴随着单位制式微而掀起的社区运动,在这两个向度的影响下,城市居民逐渐从单位人转变为社区人,他们越来越关心自己所居住的社区及其品质,社区中的公共问题及其引发的冲突也越来越多。①在这些问题中,比较突出的是在自利动机和环境保护意识高涨下所产生的各类冲突,如邻避设施(Not In My Back Yard ,NIMBY )②及其带来的邻避冲突。

  1977年,O ‘Hare首次提出了邻避设施这一概念。③所谓邻避设施,通常是指一些有污染威胁的设施,例如变电站、垃圾掩埋场、医院、发电厂等等。有时候,邻避设施也称为“地方上排斥的土地使用(Locally Unwanted Land Use ,LULU)”。邻避设施的两个显著特征是:其一,会产生负的外部效应。包括空气和水质污染、生态影响、景观影响、噪音污染等,以及由此引发的健康问题。也有一些非环境的影响,包括经济和社会影响,如房地产价格下降和社区耻辱。其二,成本与效益均衡分布。邻避设施通常对大多数人都有好处,但其环境和经济的成本则集中在特定人群,由此造成成本与效益不对称,并导致了不公平。由于这两个原因,居民往往会强烈反对邻避设施建造在自家附近(即后院)。在邻避情结(NIMBY syndrome)支配下,邻避设施兴建往往会引发邻避冲突。

  邻避冲突已在许多国家(地区④)频繁发生,并越来越成为城市冲突一种特殊而重要的表现形式。⑤近年来,随着城市飞速发展,我国城市中的邻避冲突也日渐增多,比如厦门PX项目、上海磁悬浮项目、北京六里屯垃圾焚烧发电厂项目,等等。本文要研究的是,与这些国家(地区)相比较,中国(特指大陆地区)城市中的邻避冲突有无不同?如果有,这种特殊性是什么?如何解释?如何解决这种冲突?本文将以发生在J 市美景花园反变电站事件(以下简称美景花园事件)为例,对以上问题进行讨论。⑥我国学术界对邻避冲突的关注仍然不多,希望本文的讨论能有抛砖引玉之效,引发更多研究者与实践者进一步关注这类问题。

  二、美景花园邻避冲突过程

  美景花园位于J 市东部城市中心,小区首期兴建于1998年,到2005年整个小区已占地50万平方米,居住有8000户大约4万多名居民,成为J 市最大小区之一。1998年,J 市规划局在美景花园西门规划了一个110千伏的大功率变电站。该变电站属南边电网所有,占地面积约2254平方米,其目的是作为城市总体规划中的市政配套公用设施,缓解J 市东部供电压力。由于该变电站距离小区非常近,加上担心变电站的危害问题,因此围绕着该变电站的迁址问题,美景花园业主展开了长达3年的抗议。从整个过程来看,抗议行动大致经历了五个阶段(见图1)。

  这五个阶段的具体情况是:

  (一)个体理性抗议阶段

  时间为2006年3月至2006年4月。在这一阶段,抗议主要以个体化形式进行,抗议方式以理性和克制为主,包括写公开信、信访和当面理论等。

  虽然1998年就有了变电站的规划,但绝大多数业主并不知道该规划。到了2005年底,要在小区西门兴建变电站的消息开始流传,这让美景花园的业主开始陷入种种疑惑当中。很多业主开始讨论“变电站有无辐射危害”、“变电站会不会爆炸”等问题。2006年3月变电站开始动工,业主的讨论在短时间内迅速集中,并达成了初步一致的看法:变电站会造成长期辐射并可能引发爆炸;由于变电站距离小区尤其中小学实在太近,变电站的兴建必将给小区带来极大危害。业主们也知道变电站是为了解决J 市东部的供电问题,但问题在于,为何变电站要兴建在他们家后院而不是别处呢?

  距离变电站最近、靠近小区西门的业主表现尤其积极,他们一方面搜集各种关于变电站辐射、爆炸等潜在危险的案例和专家论证,在小区内传播“变电站危害论”的知识;另一方面,开始个别与开发商、政府进行接触,通过写公开信、信访等方式表达反对变电站兴建的诉求。

  (二)集体理性抗议阶段

  时间为2006年5月至2006年6月。在这一阶段,参与抗议的业主越来越多,并在一起进行了多次“集体散步”。

  2006年4月下旬之后,连续两个月参与信访的业主在没有得到有关部门回应之后,意识到不能再以个体形式单打独斗,而必须与其他业主团结一致发动集体行动才可能使变电站迁址。由此,最早参与抗议的业主成为“草根行动者”⑦,并发动了对其他业主的行动动员。

  2006年五一长假第一天,在业主提交的正式示威游行申请未获批准之后,大约400多名业主统一穿上写着“关爱生命、拒绝辐射、拒绝变电站”等字样的白色衬衫开始在小区“集体散步”。在散步过程中,又陆续有其他业主参与。事后,J 市本地媒体没有报道,但有境外媒体详细报道了事件全过程。为了避免更大范围的影响,J 市供电局暂停了变电站施工。

  (三)无抗议阶段

  时间为2006年7月至2008年11月。在这一阶段,由于变电站停工,业主停止了抗议,小区暂复平静。不过,在停工的过程中,J 市有关职能部门开始对美景花园变电站的问题进行再讨论。经过多次评估,结论仍然是:由于J 市东部地区尤其是美景花园小区一带超负荷用电问题十分严重,美景变电站还是非建不可。此后,有关部门开始大量印制“变电站无害”的宣传手册,指出变电站的兴建“关系到J 市民生和千万市民的未来”;同时请居委会与草根行动者分头谈话,要业主“顾全大局”。

  (四)集体非理性抗议阶段

  时间为2008年12月至2009年1月3日。在这一阶段,由于变电站突然复工,激起绝大多数业主的愤慨,参与抗议业主人数空前;在抗议过程中也出现了一些激烈冲突现象,包括冲击工地、堵塞道路等。

  2008年12月1日,业主没有想到停工两年后的变电站在警察护卫下再次复工。复工消息传出后,业主得到超常规模动员,在行动上演绎成集体非理性抗议。在这一过程中,有两个故事开始被业主广为引用。一个是关于“政府与开发商联合欺骗业主”的故事,一个是发生在美景花园事件之前的六山变电站周边业主“众志成城让变电站改址”的故事。这两个故事使业主提出的抗议目标从最初的反技术因素变成反技术因素与反官商勾结、反专家政治等多目标并存的局面。业主越来越倾向于认为,此前理性的、克制的抗议根本无法阻止变电站复建,惟有使问题扩大才能通过社会压力让变电站迁址。

  2008年12月13月,在抗议过程中部分业主冲上了J 市主要交通干道中山大道,造成交通堵塞一个多小时。为了化解这种激烈的冲突,2008年12月16日、18日、20日、21日,南边电网与有关部门又在美景花园连续举行了四场咨询会,到会专家指出美景花园变电站将“保证一百年零辐射,保证一百年不爆炸”。不过,业主普遍认为咨询会流于形式,难以表达政府诚意。12月23日,业主仍然在施工现场组织了抗议行动,当天一位在抗议中表现活跃的业主被传唤,继而被处以15天行政拘留。随后在2008年12月31日晚到2009年1月3日的多场抗议行动中,现场有携带水枪、警犬、盔甲的警察上千名,有情绪激动的业主丢扔石块杂物,造成有警察、保安受伤,事后,有20余名业主被传唤。2009年1月4日,J 市几家主要媒体都刊登了一份署名“通讯员?菖宣”的通稿,指出“维权要采取合法的形式进行合理诉求”。

  (五)个体多形态抗议阶段

  时间为2009年1月4日至今。在这一阶段,非理性的大规模集体抗议活动被消解,参与抗议人数骤减,业主往三个方向分流:一部分完全淡出行动;一部分不再参与具体抗议,也不再向有关部门反映情况,但仍然在网站上发布帖子呼吁;少部分仍然在坚持抗议,也采取了一些零散行动。

  2009年1月3日,一位被传唤的业主在派出所给其他业主发了一条手机短信:“坚持到底!”这条短信鼓舞了很多业主,但结果却并非他所愿。1月4日之后,美景花园似乎瞬间就恢复了常态,变电站仍然在紧张施工,楼房外面悬挂的抗议横幅被撤走,小区商铺开始正常营业。多数业主已退出行动,但非理性的个体抗议依然存在。2009年2月14日晚,小区内发生了纵火烧“变电站无害”宣传画的事件,15日晚又发生了焚烧施工现场水马的事件。

  2009年2月19日,J 市建设委员会公布了《关于对反映美景变电站建设有关问题的答复》(J 市建计信访复字[2009]2号),详细陈述为什么要建美景花园变电站的原因,还再次重申了变电站无害。这一回复,断绝了业主在变电站迁址上所有的讨论余地。至今,美景花园变电站仍在施工。

  三、中国式邻避冲突及其解释

  从以上事件过程可以看出此次邻避冲突的显著特征:

  首先,邻避抗议层级螺旋式提升。在大多数国家(地区),邻避冲突往往会直线升级为大规模的、集体的邻避抗议,且这种抗议会一直持续到最后。⑧但是中国式邻避抗议的演进显得更为曲折,且抗议层级呈螺旋式提升。具体表现为:其一,由邻避冲突引发的邻避抗议并非始于非理性抗议,而是始于个体理性抗议,再由此向集体理性抗议形式转变;其二,由于邻避设施停建,双方都开始处于无生产状态;其三,邻避设施“突袭式”复建之后,业主的集体理性抗议迅速转化为集体非理性抗议;其四,在集体非理性抗议之后,虽然邻避设施的兴建并未停止,但业主出于不同动机的考虑,其行为出现了分化,大部分业主迅速退出,但由于邻避设施仍然在紧锣密鼓修建中,个别业主仍然在以个体形式表达抗议。

  其次,邻避行动议题难以拓展。基于其他国家(地区)的经验事实,邻避抗议的目标往往会从反邻避设施的兴建开始,慢慢过渡到包涵环保政治、族裔平等多个议题。在多议题行动中,只有多议题都得到回应之后抗议才会停止;而在单议题行动中,⑨一旦唯一的目标得到实现,抗议即马上停止。在美景花园事件中,业主的行动目标虽然从最初的“反技术因素”转变成了“反技术因素”、“反官商勾结”、“反专家政治”等多种目标并存的局面,但是事实上这些目标并未成为邻避抗议所指向的真实的行动目标。从2006年7月到2008年11月,因为变电站暂停施工,美景花园业主组织的抗议即刻停止。由此可见,美景花园事件仍然是单议题行动,即只是指向邻避设施迁址,而在抗议过程中所衍生出来的其他目标,更多只是草根行动者的动员策略,而并没有演变成行动的真正目标。

  再次,邻避冲突双方无法达成妥协。在一些国家(地区),大规模集体抗议的结果往往是邻避设施兴建方用某种方式妥协(比如给以更好的经济补偿)甚至完全撤走邻避设施。以美国为例,从1980年到1987年,预定兴建的81座废弃物处理场,由于居民的强烈反对,最后只有8座顺利完成。{10}而在美景花园事件中,邻避设施兴建方并没有采取同样的妥协措施,冲突双方之间也并未出现制度化的妥协成果(比如改进邻避设施决策机制、改进邻避设施补偿方案),而业主的抗议也被消解、分散而再也无法重新动员。

  美景花园事件是一个个案,但并非没有代表性。事实上,这三点也构成了当前中国邻避冲突的主要特征。下面将结合已有研究对中国式邻避政治给以解释。

  显然,美景花园事件首先是一次业主集体行动。关于集体行动的形成,传统理论成果已经非常丰硕{11},包括心理取向的集体行动理论,比如Turner的突生规范理论(emergent norm theory){12}、Gurr的“相对剥夺感”理论{13};理性取向的集体行动理论,比如McCarthy和Zald的资源动员理论{14};结构取向的集体行动理论,比如Tarrow的政治机会结构理论{15};文化取向的集体行动理论,比如Goffman 的框架(frame )理论{16},等等。在基于中国集体行动经验所作出的分析框架整合工作中,有两项尝试需要特别指出,一是刘能结合中国转型时期都市社会的特定社会情境,建构了一个“理性变量—动员变量—怨恨变量”的本土化集体行动解释框架{17};二是曾鹏、罗观翠以建构主义为基础,在综合结构主义、功利主义理论之后也提出了一个以“共意动员与行动动员”为主要脉络的集体行动综合模型{18}.这两个框架在实质上并无较大差异,刘能的“理性变量”实际上是(潜在)行动者基于现有社会结构的理性选择,而其怨恨变量与动员变量,则贯穿在曾鹏、罗观翠所指的“共意动员”与“行动动员”过程中。我们也看到,理性选择是所有人类行为的基本准则,作为行动者,其行动必然是理性选择的结果(即使其选择是错误的);而社会结构则是所有社会行动发生的背景。因此,如果要对美景花园事件进行有针对性的解释,我们并不需要特别证明美景花园事件发生的社会结构及其理性选择性,我们必须关注其他更灵活的、更特殊的层面,即演绎过程中的“动员变量”。{19}

  孙立平在研究国家与农民的关系实践形态过程中,曾经提出了“动员能力生产”的研究假设。{20}他认为,动员不仅仅是结构性的,而且是过程性的;冲突双方生产和再生产动员能力,在冲突过程中不断创造、强化、增殖其动员能力,从而塑造出双方特殊的关系实践形态。动员能力生产对基于过程而展开的冲突事件具有较强的解释力。同时,在冲突过程中冲突的另一方也将体现其动员能力。为了便于分析,从抗议者(在本文中主要指美景花园业主)视角出发,可以将冲突另一方(在本文中包括政府相关部门、南边电网、居委会等,可称为“非业主方”)所体现的动员能力称为“反动员能力”,反动员能力生产的主旨在于消解业主的动员能力。在当代中国城市集体行动中,动员能力生产与反动员能力生产往往同时进行,即“共时态生产”。而且,无论是动员能力生产还是反动员能力生产,都同时受制于当代中国城市结构与参与的具体行动者;或者说,中国式邻避冲突的特征,是冲突双方的动员能力与反动员能力在共时态生产过程中“互构”的结果。以下将根据“动员能力与反动员能力共时态生产”这一框架分析中国式邻避冲突的产生及抗议展开的过程。我们希望在完成这样相对精细的分析之后,可以对这类冲突的解决提出更有针对性的建议。

  (一)为什么抗议层级螺旋式提升:反动员能力的不恰当生产

  根据“动员能力与反动员能力共时态生产”的框架,可以将美景花园事件分为以下几个阶段(见表1):

  在个体理性抗议阶段,由于事件刚刚发生,业主首选的是通过现有制度化渠道解决邻避设施问题,在此阶段,业主动员能力的生产处于初始阶段,抗议是零散与克制的,以至于非业主方甚至觉得没有必要进行反动员能力生产,其反动员能力生产处于潜伏阶段。

  在集体理性抗议阶段,由于连续数月的信访没有得到有关部门回应,业主意识到不能再以个体形式单打独斗,而必须与其他业主团结一致来一次大的行动。草根行动者搜集各种案例与专业知识在业主中构建“变电站危害论”的认知,以此发起动员。而在此过程中,非业主方也投入了大量资源以在业主中构建“变电站无害论”的认知。通过电视、平媒进行“变电站无害”宣传,在主要干道的公共汽车和小区街道两旁宣传栏都贴上了“变电站不会造成辐射”的标语。而J 市环保局也对在建及运行中的30多个变电站附近的电场、磁场进行了实测,并公布了有关数据。

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