原载《深圳大学学报:人文社科版》2005年第5期

  「标题注释」国家社会科学基金“构建社会主义和谐社会的基础——城市社区业主委员会建设和发展实证研究”(05BZZ003)。

  「内容提要」城市业主维权运动是伴随着住房市场化、商品化改革而出现的一种新的社会运动形式。维护房产权益、实行业主自治、策略性集体行动的广泛采用、维权精英的积极引导和专业人士的技术性支持是其重要特点。它对推动私有财产权的宪政建设、公民社会的培育、城市政治发展、社区治理结构及运行机制的重构具有重要意义,为如何构建社会主义和谐社会提出了新的课题。

  「关键词」业主维权/私有财产权/宪政建设

  20世纪90年代以来,随着住房市场化改革的不断深入,中国城镇居民的居住状况发生了深刻的变化。越来越多的人告别了福利分房时代,住进了成片开发的新型住宅小区,成为拥有私有产权住房的业主。全国第五次人口普查的结果表明,城镇居民中私有产权住房的比例已达到45.2%[1].“业主”这个昔日指代个体工商从业者的词汇,正演变为日益壮大的拥有房产的市民群体代名词。住房产权的变化也带动了社区权力结构与治理模式的转型,业主、业主委员会、开发商、物业管理公司、居委会和行政主管部门成为住宅小区的基本治理主体。基于各自的利益,这些主体之间形成了复杂的博弈关系。由于现阶段房地产市场的不规范以及产权保护机制的缺失,在利益纠葛中,业主往往是受损者。对于他们中的大多数人而言,房产几乎是倾其所有、甚至是负债才获得的最大一宗私有财产。因此,维权意识十分强烈。对局中的弱势地位以及“一荣俱荣,一损俱损”的利害关系的深切感受,使得业主们在面对不法侵害时,往往会组织起来,以集体行动的方式进行抗争。进入新世纪以来,各地的房产维权活动愈演愈烈,在诸多力量的推动下,逐渐演变为一场席卷全国的运动。其规模和影响之大,有媒体甚至称之为“业主革命”或“有产者革命”。房地产市场发展较快的北京、上海、广州、深圳等地,成为这场“运动”的中心。

  城市业主维权运动的蓬勃兴起,反映了住房私有化之后公民私权的扩张和民间自治力量的茁壮成长,对中国城市政治发展与治理模式的走向和演变,具有标本意义。本文拟对城市业主维权运动的特点及其影响做一初步分析,以揭示住房市场化改革之后城市政治生态所发生的深刻变化。

  城市业主维权运动的特点

  目前,房产维权活动在城市商品房住宅小区中普遍存在,业主、业主委员会与开发商、物业管理公司、居委会、行政主管部门之间的冲突频频见于报端和网络媒体,有些甚至激化为群体性事件,其特点,概括起来大致有以下几个方面:

  第一,业主运动的权利诉求。在法律上,业主因购买房产而享有的权利大致可以分为两类。一类是购房和选聘物管时作为一般消费者的权利,如安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、获得救济权等,这些权利主要体现在商品房买卖合同和物业服务合同之中,业主与开发商、物业管理公司之间是平等的契约关系。另一类是购房以后作为物业所有权人的权利。根据我国房地产市场开发的现有模式,物业不仅指已建成并投入使用的住宅小区中的独立单元,还包括相配套的公用设施、设备及相关的场地,所以,物业所有权不同于一般的所有权,它是一种特殊的所有权形式,即“建筑物区分所有权”。“建筑物区分所有权是指多个区分所有权人共同拥有一栋区分所有建筑物时,各区分所有权人对建筑物专有部分所享有的专有所有权,与对建筑物共用部分所享有的共用部分持分权,以及因区分所有权人之间的共同关系所生的成员权之总称。”[2]由此,业主所享有的房产权益实际上包括3部分:专有所有权、共用部分持分权以及成员权。其中,成员权意味着小区内的公共事务由业主在法律框架内通过民主程序自主决定,这是一种基于私有产权和业主共同利益之上的业主自治权。《物业管理条例》赋予了业主多项自治权利,如集会权、提议权、表决权、选举权和被选举权、监督权、选聘和解聘权、弹劾权及救济权等。保护上述权利不受非法侵害,实行业主自治,是业主运动的主要权利诉求。

  第二,业主运动的指向。目前,住宅小区中的冲突与纷争的焦点主要集中在5个方面:(1)开发商房产欺诈。如虚假广告、合同陷阱、产权归属、质量低劣、面积缩水、配套设施不齐全、擅改规划、房产和物管“捆绑销售”等问题。(2)物业管理公司违反物业服务合同,侵犯业主自治权。包括帐目不透明、乱收费、虚增支出、服务质量低劣、挪占专项维修资金、擅自处分物业共用部位和共同设施设备的所有权或使用权、操纵业主委员会选举、拒不接受业主大会解聘决定等问题。(3)行政主管部门行政不作为或者行政干预失当。例如,不指导召开业主大会、对业主委员会选举结果不予备案、对业主大会决议不予认可、随意撤换业主委员会成员、操纵物业招投标、更改市政规划、违规拆迁等。实践中,一些行政主管部门知道自己并不能直接否定业主决定物业管理事务的实体权利,因此往往通过程序性规则来控制业主自治组织的活动。(4)业主委员会与居民委员会争夺社区自治权。前者认为后者只是政府在社区的代理人,没有真正代表居民的利益,社区自治的主导权应由业主委员会来行使,后者则认为自己是法定的城市群众自治组织,主导社区自治具有合法性。(5)业主委员会失职,没有代表业主利益。例如,不执行业主大会决议、与不法开发商和物管共谋、不换届选举、不与新一届业主委员会交接、滥用权力、不作为等。这样,原本担当维权重任的业主委员会反倒成为维权对象。由于存在以上冲突和纷争,开发商、物业管理公司、行政主管部门、居民委员会和业主委员会往往成为业主行动的主要指向。

  第三,策略性集体行动方式的广泛采用。业主维权是一场力量博弈,利益的让渡取决于双方所掌握的资源和政治智慧。业主与开发商、物业管理公司和行政主管部门在博弈过程中存在着资源和力量的不均衡性:开发商和物业管理公司占有资本、知识、时间、组织、行政资源优势,行政主管部门则作为规则的制订者和仲裁者,处于掌控地位,而业主虽然人数众多,却因处于原子化状态、共同利益难以聚合而成为“多数的弱者”。这种不均衡性使业主维权之路布满了荆棘。但是,开发商、物业管理公司和行政主管部门面对业主的维权行动,也有“软肋”:前者惟恐事情搞大,影响业内声誉,“吓”跑后来的购房者,后者则担心影响社会稳定。在这种微妙的博弈格局中,维权业主发挥政治智慧,利用自己“人多、有理”的优势,采取策略性的集体行动方式,大大增加了胜算几率。(1)张贴大字报、散发公开信、网上声讨、拒绝交费、诉讼,通过一次次声势浩大的压迫性行动,造成广泛的社会影响。(2)与媒体互动,将纷争公开化,陷对方于不义,争取舆论支持,占据道义上的优势。(3)有理有据有节,以法抗争,充分利用现有的合法性资源。业主维权因利益受损而起,激愤之下,难免出现一些过激的举动,随着事态的深入,行为渐趋理性。

  第四,维权精英的关键性作用。维权精英的成熟与投入程度,是维权行动成败的关键因素。尽管集体行动对于业主维权极为有效,但集体行动的形成和持久却并非易事。在奥尔森看来,这是集体行动的逻辑所致。(1)团体内部存在纷争,难以达成公共意见。(2)集体行动的收益是一种公共产品,无论团体成员是否支付成本,都可以享受由他人的努力而实现的利益,这鼓励了“搭便车”行为。由于收益是不确定的,更多的人宁愿保持“合乎理性的无知”。(3)团体规模越大,组织成本越高[3].集体行动的困境在业主维权行动中同样存在。“一个小区里真正关心维权的积极分子不到5%,20%的人是中间派,更多的人是漠不关心。”[4]在这种情况下,维权精英的成熟和投入程度,对于维权行动的成败具有特别的意义。在一些较为成功的维权个案中,我们可以看到维权精英的巨大作用。作为维权行动的核心领导者,维权精英应当能够将分散的业主有效组织起来,明确行动目标,制订可行性行动方案,根据事态发展,灵活权变,寻求最佳的途径来促成业主利益的实现,不断地挖掘出能够激发业主热情的题材,使维权行动得以持续。精力、时间、激情、理性、法律知识、组织能力、协调能力、合作能力、人际资源,乃至于必要的奉献精神以及对不被理解的宽容,是维权精英获得认同、增强感召力的基本要素。

  第五,话语平台与精神、技术性支持。包括网络在内的多元媒体和专业人士的积极介入为业主维权提供了话语平台和精神、技术支持。业主维权目前已成为包括网络在内的各类媒体广泛关注的热门话题,相关的新闻报道、专家评论和主题研讨在媒体上占据了相当大的版面。随着互联网的发展,通过网络进行活动成为业主维权的新模式。例如,很多城市房地产信息网中的“业主论坛”,原本是行政主管部门、开发商、物业管理公司用来发布信息的平台,后来却成为业主们联合和沟通的桥梁,而“焦点房地产网”、“秦兵律师网”、“业主维权网”等专业化维权网站的出现,则使维权业主找到了更多的同盟军。此外,专业人士的积极介入,为业主维权提供了强有力的技术支持,出现了技术性维权、商业性维权和职业性维权等多种形式。例如,房地产律师秦兵2003年起草的“204条房屋买卖合同”和解读版本《2004购房合同手册》和《业主维权手册》为购房者提供了很多购房和维权的专业知识,被业内视为“购房者的圣经”:“打假专家”王海,目前已将“业务范围”延伸到住宅小区,为业主维权提供具体的操作技术;而北京朝阳园业主委员会主任舒可心,则在包括中央电视台“实话实说”等栏目在内的各种公共论坛上频频露面,宣讲、传授维权经验。多元传媒和专业人士的积极介入,使原本彼此间没有必然联系、也许根本互不相识的维权者,彼此引为同道,相互交流学习,取长补短,不仅在心理上使他们倍受鼓舞,不再孤独地承受某些无形的压力,而且也在维权的实践中逐步地提高法治意识和维权技巧,发挥了重要的宣传、启迪、纽带、桥梁的作用。

  综上所述,城市业主维权运动是伴随着住房市场化、商品化改革而出现的一种新型的社会运动形式。拥有私有产权住房的业主是运动的主体,保护房产权益不受非法侵害和实行业主自治是运动的核心诉求,实施非法侵害的开发商、物业管理公司、行政主管部门、居民委员会以及失职的业主委员会是运动的主要指向。在这场运动中,策略性的集体行动方式被广泛采用,业主委员会和维权精英发挥了关键性的作用,而话语平台的搭建及相关的精神性、技术性支持则使原本孤立、零散的小区维权活动产生联动效应,逐渐演变为一场席卷全国的社会运动。

  城市业主维权运动的影响

  城市业主维权运动的蓬勃兴起,反映了住房私有化之后公民私权的扩张和民间自治力量的茁壮成长,对城市政治发展与治理模式的转型产生了重要的影响。

  第一,推动私有财产权的宪政建设。财产权是一切权利的基础,没有财产权为依托,其它任何权利都是空虚和漂浮不定的。财产权同时又是民主与法治的前提,即所谓的“有恒产者有恒心,无恒产者无恒心”。在西方宪政传统中,对私有财产的尊重、敬畏和保护,被视为政府存在的正当理由、甚至是唯一的目的。18世纪中叶英国威廉·皮特(William Pitt)首相所演绎的“风能进、雨能进、国王不能进”的宪政寓言非常经典地诠释了这一宪政传统。1789年法国《人权宣言》将政府与私有财产权的关系发挥到极致:“任何政治结合的目的都在于保存人的自然的和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫的权利。”同样,在美国制宪者的意识里,维护财产权是社会契约的首要目标。尽管时代的发展已对私有财产的绝对排它性给予了诸多限制,但“私有财产神圣不可侵犯”这一宪政原则已深深植根于西方宪政体制之中,其地位并未产生根本的动摇。相比之下,我国缺乏对私有财产尊重、敬畏和保护的宪政传统,建国以来的数次修宪尽管都有突破性的进步,但与“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”相比,私有财产仍未被置于同等宪法地位,相关的规定暧昧、消极和过于节制。宪法“名分”的缺失,使公民在面对不法侵害以及各种以“公共利益”面目出现的“合法”侵害时,往往救济无门,只能付诸非制度化的方式。城市业主维权运动以及农村农民有组织抗争[5]的愈演愈烈,表明将私有财产权的保护纳入宪政建设的视野已迫在眉睫。可喜的是,执政党对此已有了积极、明确的回应,规范物权、土地征用、城市房屋拆迁、商品房买卖、物业管理的一系列法规相继出台,“公民的合法的私有财产不受侵犯”的内容也已写入新的宪法之中,这是中共十六大“一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入,都应该得到保护”、“完善保护私人财产的法律制度”思想的进一步发展,表明依法保护公民的私有财产权已经成为官方认可的主流意识形态。执政党的这一转变,为私有财产权宪政地位的确立及相关法律制度的完善拓展了空间。

  第二,广大业主通过选举、议事、谈判、协商、集体行动,受到了民主熏陶,培养了民主习惯和自治能力,这是公民社会崛起的先声。民主既是人类追求的永恒的价值观,同时又是一种利益协调机制和文明的治理手段。人类社会的演进历史表明,社会利益的分化以及分化利益之间的博弈,是民主发展的内在动力。民主习惯和民主技能的获得,是在现实利益的博弈过程中,不断学习、反复实践的结果,而非源于人类的本能[6].中国的基层民主之所以能够从落后的农村以及农村中干群关系较为紧张、农民抗争较为激烈的“问题”地区率先起步,而不是政治经济文化较为发达的城市,并不是因为农民有多么高的“民主觉悟”,而是利益使然。“在比较贫困的地区,基层民主的发展有着来自社会的强大动力。这是由贫困地区的人们在利益上严重受损的程度决定的”,“农民由于利益受损,便会十分关心基层政权的构成及其权力运作情况。”[7]在维护自身利益的过程中,农民受到了民主熏陶,培养了民主习惯、锻炼了民主技能。城市业主维权运动的蓬勃兴起,遵循同样的逻辑。私产的出现和住宅小区利益共同体的形成,催生了“小区政治”。从各自的利益偏好出发,业主、业主委员会、开发商、物业管理公司、居委会、行政主管部门之间形成了复杂的博弈关系,这是一种与业主利益息息相关的现实政治。通过业主公约制订、业主委员会选举、选聘“管家”、公共议事、谈判、协商和采取集体行动,广大业主受到了民主熏陶,培养了民主习惯、公共精神和自治能力,为小区的和睦与繁荣积累了丰富的社会资本,并为公民追求更高层次的民主奠定了基础。众多相对独立、自主参与、富于公共精神、互惠合作的社区的出现,预示着中国公民社会的崛起。

  第三,激发了公民的参政热情,以维权为利益诉求的政治力量已逐渐滋生并正在积聚中,这是城市政治发展的强劲动力和坚实的社会基础。在2003年深圳、北京区县人大代表换届选举中,出现了一个引人注目的现象:一批业主维权精英和维权专业人士通过自荐或者寻求选民联名推荐的方式竞选人大代表,掀起了一轮公民自主参政的浪潮。

  从私产维权到自主参政,表明城市业主维权运动已经进入了一个新的阶段:越来越多的社会成员已经不满足于现有的维权手段,开始积极寻求政治上的支持,试图通过竞选人大代表来提升政治地位和社会影响力,以更有效地维护自己所代表的特定群体的经济利益。在竞选者看来,人大制度是现行体制下较为开放的民意表达机制,人大代表掌握了一定的公共话语权,能够有效地影响价值物的权威性分配。有了人大代表这个身份,可以参与规则的制订,在更高的平台上与开发商、物业管理公司进行博弈。从私产维权到自主参政,并非一时冲动之举,而是有着内在的动力和坚实的基础:捍卫私产的利益驱动;竞选者大都是市场经济体制中的“中等收入者”以上阶层人士,较少受传统体制的束缚,有较强的政治自主意识和参政能力;背后有业主群体的坚定支持;长期维权生涯使竞选者掌握了较为娴熟的博弈技巧;有较为宽松的参政环境和舆论氛围,等等。有产者参政作为我国民主发展的一种趋势,必将极大地改变传统的政治生态:(1)为一向被认为是“政治荒漠”的城市注入了生机,使城市政治活泛起来;(2)恪守体制内民主运作规则的利益表达方式有利于政治稳定;(3)有较强的政治自主意识和参政能力的社会精英进入人大,有助于提升人大在政治谱系中的地位;(4)推动有中国特色的竞选制度的形成,实现“确认性”选举向“竞争性”选举的转变。