论农民市民化的动因及其支持系统

——以上海郊区为例

  原载《华东师范大学学报》(哲学社会科学版)2006年第4期

  内容摘要:农民市民化是我国全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要战略之一。无论是主动市民化还是被动市民化,城市郊区的农民市民化一般都是在城市土地扩张和城市建设重心外移的背景下,借助于工业化、非农化和城市化的强力推动而进行的。如果我们把农民市民化过程看作一个有机系统的话,它实际上同时存在着宏观、中观和微观三个不同层面的社会支持结构。可以说,农民市民化是在城乡比较差异和相关政策的社会与制度背景下,依赖于农民自身的人力资本,通过一系列连续的社会网络的综合运作而得以实现的。

  关键词:农民市民化;工业化;城市化;非农化

  郊区农民的市民化是当前政府部门和学术界都非常关注的焦点与热点议题,也是21世纪我国全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要战略之一。对于什么是农民市民化,我们可以从狭义和广义两个方面来理解:狭义的农民市民化是指农民、农民工等获得作为城市居民的身份和权利的过程,如居留权、选举权、受教育权、劳动与社会保障权等,在中国,首先涉及到的就是所在地的城市户口。这些可以被认为是与国家、政府相关联的技术层面上的市民化过程。[i]广义的农民市民化是指在我国现代化建设过程中,借助于工业化和城市化的推动,使现有的传统农民在身份、地位、价值观、社会权利、居民素质以及生产生活方式等各方面全面向城市市民的转化,以实现城市文明的社会变迁过程。这些可以被认为是与国家、政府相对应的社会文化层面上的农民市民化过程。很显然,完整的农民市民化应该是广义上的农民市民化。[ii]从目前我国城市农民市民化的对象来看,有两类群体逐步被纳入到了政府的视野之中:一是城市郊区的失地农民,二是长期移居在城市的农民工群体。这两类群体都是改革开放和城市扩张的产物,也是城市未来发展不得不面对的新社会群体。本文以上海的实践为例,主要探讨城市郊区失地农民的市民化问题。

  一、上海郊区农民市民化的历程与背景

  从上海乃至全国城市郊区的农民现状来看,大致可将现在户籍意义上的农民分为三个群体:一是已经获得非农化职业,不再从事农业生产,但在户籍意义上还是农民的人;二是完全从事传统农业生产的全职农民;三是介于这两者之间,在从事非农职业的同时也从事农业生产的农民。如果从农民最为重要的生产资料——土地的被征用状况来看。第一部分的农民往往是土地完全被征用的农民,他们一般居住在离城市中心较近的地方,身份已经或即将被改变而成为户籍意义上的市民。第二部分的农民土地还没有被征用,仍然在传统的农村、农业框架中生产生活,他们一般居住在远离城市中心的地方。第三部分的农民是正在发生变化的农民,他们的土地往往被部分征用,既难以在传统的农业框架中生存,也难以在城市的框架中生活,是处在“夹缝”中生存的群体。农民市民化不仅是针对于第一部分已经或即将进行户籍转变的农民,也要考虑到第二甚至第三部分农民的发展。

  上海是中国工商业最为发达的城市,也是中国现代化水平最高的大都市。进入21世纪后,随着经济的飞速发展和工业的高速增长,上海郊区的城市化发展也迈入了一个新的历史阶段,并率先提出了“城乡一体化、农村城市化、农业现代化、农民市民化”的郊区发展战略,为今后“三农”问题的解决和郊区城乡协调发展指明了方向。2002年上海郊区城市化水平已从1992年的27%提高到52%,年均提高2.5个百分点。[iii]2004年,上海郊区的城市化水平则达到了57.8%,城市建成面积也从10年前的143平方公里扩大到606平方公里,约占市中心城区外环线以外市域面积的10.53%,并先后有100万郊区的农民告别乡村进入城镇。可以说,无论是在人口城市化还是非农化方面,上海郊区均已接近或超过西方发达国家的水平。[iv]

  上海郊区农民市民化的进程是在特定的外部环境和政策导向的背景中实现的。对此,上海市政府首先从转变农民身份的角度入手,打破农业与非农户口的二元对立,对于所有2001年1月1日以后出生的农民子女一律登记为城镇居民户口,对于1993年1月1日至2000年12月31日出生的农民子女,提出要逐年解决“农转非”问题,这是上海市政府在技术层面为农民市民化所迈出的一个非常重要的步伐。具体来说,以下几个方面构成了上海郊区农民市民化的重要背景。

  一是城市发展所导致的土地扩张客观上促进了郊区城市化和农民市民化的进程。随着外向型经济发展和工业化进程的加快,作为力图要建成世界级大都市的上海,客观上产生了对城市土地需求的急剧增长。对此,上海以往的做法就是通过将市郊的土地划入到城市范围内来缓解市区土地资源供需矛盾的紧张。因此,从20世纪80年代后期起,上海开始撤县建区,撤乡建镇,最早宝山、上海、嘉定撤县建区,继而金山、松江、青浦、南汇、奉贤撤县建区,原川沙县划入浦东新区,至今只保留了一个崇明县,郊区原200多个乡镇并为121个镇,3000多个行政村撤并为1996个村。[v]在“十一五”规划中,上海又提出了“1966”城市未来发展的四级体系,以进一步加大对整个上海行政区域的调控力度。[vi]毫无疑问,上海行政区划的改变推动了城市产业结构的调整和郊区功能的转变,也加快了城市化、工业化和市民化的进程。

  二是城市建设重心外移,郊区成为上海新一轮发展的重要战略空间。世界大都市发展的规律表明,在人均GDP 达到5000美元后,城市发展出现后工业化的特征,包括产业能级提升,加快向外转移;城市形态布局调整,空间向外延生;人口流动频繁。上海目前正处在这样的转型期中。由于传统的城市郊区往往被视为城市居民所需的粮食、蔬菜、奶酪产品等农副产品的生产和供应基地,导致了上海郊区的产业和功能单一,经济实力不强,往往成为中心城区的附庸,形成了所谓“大城市、小郊区”的格局,甚至出现了郊区的经济发展速度与经济实力远低于或弱于上海周边小城市的奇特现象。迈入21世纪后,上海进入了新一轮的发展阶段,上海市政府提出了

  “九五”变化看市区、“十五”变化看郊区的战略目标,要求“中心城区体现繁荣繁华,郊区体现实力水平”,城市建设与发展的重心也开始全面转向郊区。

  这一举措极大地促进了上海郊区农民的非农化就业和市民化转变,也加快了失地农民的市民化进程。

  三是政府的政策导向开始越来越关注失地农民的再发展问题。早在20世纪90年代中期,上海市委、市政府就提出了“三个集中”的郊区发展战略,即农业向规模经营集中,工业向园区集中、农民居住向城镇集中。2003年,上海市委、市政府进一步提出郊区要加快推进“三个集中”的步伐,并把它作为实现城乡统筹发展、加快城乡一体化的重要举措。然而,要实现农业向规模集中和工业向园区集中,其前提是必须解决好农民居住向城镇集中的问题。政府转变了农民的身份地位,使农民子女不再继承土地,把农民由原来的散居向城镇居住集中,从而使农村的土地集中起来,以实现农业的规模化经营和工业园区化的建设。但是,随着失地农民数量的增多,引发的各种矛盾也日益突出,近几年来,郊区农民上访事件明显增多,其中相当一部分增加的上访者是因失去土地而又未得到妥善安排、公正补偿的失地农民,并出现了种粮无地、上岗无位、就业无门的“三无”现象。面对这种情况,政府不得不在政策上更加倾向于关注这一特殊群体的再发展问题。

  二、郊区农民市民化的主要动因

  随着我国现代化、城市化进程的整体推进,农民市民化正成为打破城乡二元结构、推动城乡一体化的重要手段。可以说,农民市民化是在经济、社会、政治、文化等各种因素综合催生下的一种产物,是转型期我国农村社会变迁的一种特殊表现与内在要求。具体来讲,我国当前农民市民化的动力至少包括以下三个方面的因素。

  1、工业化

  工业化实际上是经济结构不断调整的过程,在这个过程中,工业部门持续扩张,尤其是制造业迅速增长,从而导致农业部门总产值和劳动力比重逐渐下降。在国民收入和就业结构中,当工业比重连续上升、农业比重连续下降的时候,农民市民化就有了经济结构上的支持和动因。工业化必然导致第二产业劳动力需求的扩张,而农民市民化以及农民职业的转变正是为工业的快速发展提供了充实的劳动力资本。建国之初我国农业产值在社会总产值中的比重高达58.5%.随着工业化的程度不断深入,农业占国内生产总值从1990年的27.1%下降到2000年的16.4%.最新的经济普查资料显示2004年农业占我国国内生产总值继续呈现下降,为13.1%,而第二、第三产业占国内生产总值46.2%、40.7%.[vii]

  根据经济学的推拉模型理论解释,在工业化的背景下,当农业占国民经济比重逐步下降导致的农村剩余劳动力激增的推力和工业比重上升带来的对于劳动力需求的拉力共同作用的时候,农民离开土地进入第二、第三产业将成为农民市民化的重要途径,尤其是对处于工业化条件较好的城市郊区的农民来说更是如此。上海统计局公布的资料显示,2005年上海农业占国内生产总值仅为0.9%,第二、第三产业占全市生产总值的比重分别为48.9%和50.2%.[viii]产业结构的变化使得农业在上海经济结构中的比重日益下降,工业化程度的提升为农民转变为市民提供了条件。同时,作为上海郊区的农民凭借着上海城市工业化发展独特的区位优势,更给农民市民化提供了便利。

  2、非农化

  非农化主要涉及到户籍与职业身份的变化,主要表现为作为国家层面的政府通过政策的制定和改变促使农民在户籍意义上完成向非农身份转变的同时,职业身份也发生相应的转换,即由原来主要从事农业生产转变为主要从事非农业的生产。目前在中国,户籍的改变主要还是由政府控制,而职业的转换更多的要取决于市场的因素。因此,户籍身份的非农化不仅是农民市民化的重要制度保证,也是农民真正进入城市获得生存机会的前提条件。

  1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》在中国首次确立了一套较完善的户口管理制度,该条例以法律形式严格限制农民进入城市,限制城市间人口流动,在城市与农村之间构筑了一条鸿沟,城乡对立的二元结构由此产生。随着经济、社会结构的变迁以及社会流动的加剧,我国的户籍管理制度有了一定的松动,在某些城市还开放了农民向城镇居民转变的渠道,但是城乡二元对立的基本结构并未因此而彻底改变。政策层面上开放了农民非农化的制度空间缓解了城乡的二元对立,使农村剩余劳动力从农业转移到了城市的第二、三产业中来,增加农民的收入,也进一步缩短了城乡差距、促进城乡一体化的发展。因此,非农化的过程为农民市民化提供了强大的动力。截至2003年,我国农业人口仍然占到总人口的60.9%,城镇人口为39.1%,而上海的农业人口和非农业人口分别为22.4%和77.6%.[ix]基于农业在上海经济结构中所占比重日益下降,同时伴随着上海郊区新一轮的发展,上海郊区农民非农化的进程将会继续加速,而由此伴生的农民市民化步伐也将进一步加大。

  3、城市化

  城市化是社会现代化的重要途径,是社会经济关系、人口、生活方式等由农村型向城市型转化的过程。城市化不仅仅单纯地表现为经济结构的变化以及人口数量向城市的转化,更主要的是人口的生活方式和价值理念等方面的转变。20世纪90年代以来,尤其是进入21世纪以来,我国城市建设开始进入一个快速起飞期,城市化率逐年攀高,1990年全国的城市化率只有26%,1995年为29%,1999年为31%,2005年则达到了42.99%,建制市共有661个,其中上海市的城市化率最高,达到84.09%.[x]此后,随着全国各地大规模城市建设的推进,城市化率会进一步快速提高。

  从社会学的角度来看,城市化至少应该包括四个方面的内容:一是指城市各种建筑群、道路交通等基础设施、生态环境的建设,这是一个外化的物质建设过程。二是指城市的空间分布不断由一个独立状况转化为相互联系且日益密切的城市网络或城市带的过程,这是一个空间扩张的过程。三是指城市的政治、经济、文化生活条件、制度、社会心理等都变得越来越具有城市性特点的过程,这是一个精神文化建设的过程。四是社会成员的思维方式、行为习惯、个体素质、价值观念等逐步转向现代市民的过程,这是一个作为城市居民发展的过程。一个完整的城市化过程实际上应该同时包含物质与空间建设、精神文化与制度建设和城市居民自身建设等几个方面的内容,而且,物质与空间的建设主要表现为一种物质性的“数量”特征,其体现的是“以城为本”的发展理念,而精神文化与制度建设和城市居民自身建设则主要表现为一种文化性的“质量”特征,是属于社会文化层面上的城市化,其体现的是“以人为本”的发展理念。

  随着城市化比率的不断提高、城市数量不断攀升,城市已成为我国国民经济发展的重要载体,城市经济对我国GDP 的贡献率已超过70%.一般来说,城市化水平每提高1个百分点,可拉动GDP 增长1.5-2个百分点,对经济发展直接和间接的贡献率将达到3个百分点左右,新增加的城市人口大约为1500万。[xi]因此,城市化对经济增长和农村劳动力的吸引力作用是非常明显的。同时城市也为农民市民化提供了地域概念上的社会空间。农村城市化与农民市民化已成为相互促进的统一体。农村-农民、城市-市民这两对二元概念在农村城市化的过程中促使了农民向市民转变的发生。在上海郊区农村城市化的进程中,城市区域逐渐向农村扩张,城市生活方式、意识形态对农村的渗透也为农民市民化提供了强大的动力机制。

  总之,工业化、非农化、城市化的共同作用促成了农民市民化的转变。工业化为农民的职业转变提供了广阔的市场空间,非农化为农民在户籍身份上的转变提供了制度保障,而城市化则为农民最终完成从农民到市民的角色转型提供了重要通道。可以说,正是工业化、非农化、城市化三位一体的相互作用才促成了农民市民化的发展。

  三、郊区农民市民化的基本途径

  在典型的西方国家现代化和城市化的过程中,农民转化为工厂中的工人一般是通过剥夺农村居民的土地、将农村人口驱逐到城市而实现的。自1958年中国实施严格的户籍管理制度以来,农民要转变为市民,其途径基本上只有三条:一是通过联姻,或者被没有小孩的直系亲属收养。二是被城市工厂招聘进城,然后获得城市户口,但这种机会极少。三是考大学或参军,大学毕业后分配到城市,或做了军官以后转业被安置到城市工作。这三条道路不仅狭窄,而且竞争异常激烈,一般的农民实际上是很难走通的。[xii]因此,在传统的户籍管理制度下,除了极少部分农民能够转变为市民,农民市民化的途径基本上是被封锁的。直至近些年,随着城市化进程的加速,城市郊区才有了通过土地使用制度的变更实现从农民到市民的转变。具体来讲,当前农民市民化大体上是通过主动市民化和被动市民化两种途径来实现的:

  1、主动市民化之一:通过社会流动的教育机制实现代际间的农民市民化。虽然自我国户籍制度实施以来,农村和城市间的社会流动基本上是被隔绝的,但是中国自古形成的通过教育获得向上流动的机制却从未停止过。从农民自身所具有的主动权来看,甚至可以说教育的向上流动机制是在户籍被严格限制的中国唯一可以完成农民市民化的社会流动主渠道。农民子弟可以通过勤学苦读考取大学来跳出“农门”,从而得以改变世代务农的身份,以在代际流动上实现农民主动向市民的转变。从这种意义上说,我国教育制度的如此设置实际上是为农民市民化提供了一种制度空间,虽然,这种制度所产生的向上社会流动多半是发生在代际之间且数量非常有限,但毕竟让广大农民看到了其下一代的希望,而这种希望的存在不仅是维持农村稳定的重要手段,也是具有非常强大的示范效应的。

  2、主动市民化之二:通过各种社会流动的方式自觉地实现向城市的迁移。

  由于长期以来我国城乡分治的格局导致了城乡之间的巨大差距,“农村-城市”、“农民-市民”之间的差距不仅是两个不同社会类型的差距,也是两个不同时代的差距。城乡之间的这种“势差”所产生的社会后果之一就是源源不断的农民自觉、主动地向城市流动和迁移,并企望在制度条件允许的时候完成农民的市民化。这种农民的市民化是先靠农民主动流动到城市谋生,然后再实现定居目标来逐步实现的。与政府对失地农民强制进行市民化不同的是,这些主动进入城市的农民拥有了许多自由,但却无法真正获得城市居民的身份认同。这些城市中的新社会群体实际上成了跨越“工—农两大产业”与“工人—农民两大阶级”的新群体,也是跨越“城市-乡村两大社区”与“发达—欠发达两大地区”的新群体。

  3、被动市民化之一:通过政府征地的方式促使农民成为市民化的被动接受者。政府征地一般由市级政府或区级政府主导,是将集体所有的土地收归国有,从而进行土地开发。农民离开具有生产和社会保障功能的土地后必然面临着非农身份的转变。上海市的征地政策规定,征地中安置的劳动力和养老人员的农业人口均转为非农业户口,同时政府提供相应的经济补偿。政府征地一般按照市里的相关政策执行,不同区县的征地政策基本一致。当前,真正成为郊区农民市民化主要途径的还是通过土地使用制度的变更产生的。西方国家发展的经验表明,工业化、城市化都是依赖于侵占大量农村土地而完成的,在此过程中必然会导致部分农民离开自己最为重要的生产资料——土地,以实现向非农化和市民化的转变。因此,土地使用制度的变更状况实际上成了郊区农民市民化的关键性因素。在中国,所有的土地都归国家所有,《土地法》已明确规定“国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用”。政府在这种强有力的政策支持下对农民市民化采取了强力推行,而农民在离开土地进行市民化的过程中,尤其是在市民化的初始阶段完全是由政府控制的,政府制度化的操作使得农民面对市民化没有主动权而只能成为被动的接受者。同时,农民在失去自己的土地后,必然涉及到搬迁以及补偿的问题,而相关搬迁和补偿标准的出台及执行一般也是政府所为。基于土地所有权归国家和政府所有的逻辑,土地的处置权必然也归国家和政府所有,同时政府还拥有失地农民相关搬迁和补偿政策的制定权,因此农民在市民化过程中只是被动接受相关政策的客体。

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